Hoàn thiện bộ máy tổ chức quản lý rủi ro ngành thuế tại Việt Nam: Nhìn từ kinh nghiệm quốc tế

1. Giới thiệu

Rủi ro thuế là nguy cơ các đối tượng nộp thuế không tuân thủ pháp luật thuế dẫn tới thất thu ngân sách. Theo Luật Quản lý thuế, QLRR trong quản lý thuế là việc áp dụng có hệ thống quy định pháp luật, các quy trình nghiệp vụ để xác định, đánh giá và phân loại các rủi ro có thể tác động tiêu cực đến hiệu quả, hiệu lực quản lý để cơ quan quản lý thuế có giải pháp quản lý hiệu quả. Trong nhiều năm qua, CQT các quốc gia đểu nỗ lực xây dựng bộ máy QLRR thuế hiệu quả để phòng ngừa và hạn chế gian lận thuế, trốn thuế, giảm thiểu thất thu ngân sách, góp phần gia tăng tính hiệu quả của nguồn lực thu thuế, giảm chi phí, đẩy mạnh hành vi tuân thủ tự nguyện của đối tượng nộp thuế và cải thiện uy tín của CQT. Theo OECD (2004), cơ cấu bộ máy QLRR thuế tốt là một trong những nhân tố góp phần gia tăng hiệu quả QLRR thuế, bên cạnh các nhân tố như văn hoá tổ chức, năng lực cán bộ thuế, hệ thống công nghệ thông tin áp dụng trong QLRR thuế.

Bài nghiên cứu tổng quan lý thuyết về bộ máy QLRR thuế, từ các mô hình quản lý thu thuế theo chức năng, theo đối tượng nộp thuế, theo sắc thuế, đến mô hình hỗn hợp, xem xét các mô hình bộ máy QLRR của các CQT trên thế giới, trên cơ sở đó soi chiếu với thực trạng bộ máy QLRR thuế tại Việt Nam để đưa ra các đề xuất hoàn thiện bộ máy này. Nghiên cứu mang lại đóng góp về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn, là một tham chiếu tốt cho các nhà hoạch định chính sách tổ chức của Việt Nam cũng như cho CQT để tối ưu hoá nguồn lực và gia tăng hiệu quả hoạt động.

2. Tổng quan về mô hình tổ chức của CQT

QLRR đang trở thành xu thế và ngày càng được áp dụng rộng rãi trong công tác quản lý nói chung. Đối với CQT, việc áp dụng mô hình quản lý thuế theo rủi ro là yêu cầu khách quan và là giải pháp để giải quyết những vấn đề thực tiễn đặt ra nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý thuế. Các tổ chức quốc tế như OECD, IMF, CIAT[1] đã phát triển nhiều mô hình lý thuyết và khung thực tiễn nhằm giải thích cách các CQT tổ chức chức năng, điều hành và QLRR tuân thủ trong bối cảnh ngày càng phức tạp của hành vi người nộp thuế. Mô hình tổ chức ngành thuế và mô hình QLRR thuế có mối liên hệ mật thiết với nhau, bởi mô hình QLRR thuế sẽ là định hướng cho hoạt động tổ chức QLRR tuân thủ và sắp xếp bộ máy công việc, trong khi đó công tác QLRR tuân thủ sẽ chỉ có thể có hiệu quả nếu bộ máy quản lý của ngành thuế được tổ chức hiệu quả.

Trong thực tiễn quản lý thuế, có bốn dạng cấu trúc tổ chức truyền thống gắn liền với mô hình tổ chức của CQT (Tax administration organisation), cụ thể như sau:

2.1. Mô hình tổ chức theo chức năng (Function-Based Organizational Model)

Mô hình tổ chức theo chức năng được xem là mô hình phổ biến nhất và được nhiều quốc gia áp dụng nhờ tính chuyên môn hóa cao, khả năng chuẩn hóa quy trình và giảm trùng lặp trong công việc. Mô hình tổ chức theo chức năng “dựa trên lý thuyết rằng bằng cách nhóm các hoạt động đòi hỏi kỹ năng hoặc chuyên môn tương tự, CQT sẽ đạt được kết quả vượt trội nhờ tăng chiều sâu kiến thức trong các lĩnh vực hoạt động chính.” (Kidd, 2008). Mô hình đem lại một số lợi ích như đơn giản hóa thủ tục, tiêu chuẩn hóa quy trình tương đồng, tin học hóa quy trình làm việc, chuyên môn hóa nhân sự, tránh trùng lặp quy trình, tương tác dễ dàng hơn với người nộp thuế, phát hiện sớm hành vi không tuân thủ của người nộp thuế. Murdoch và cộng sự (2012) mô tả những lợi ích khác của mô hình theo chức năng như tạo điều kiện để các đơn vị tập trung vào hoạt động cốt lõi nhằm nâng cao hiệu quả, lập kế hoạch hoạt động tốt hơn nhờ có cái nhìn tích hợp về người nộp thuế, dễ dàng tiếp nhận các thay đổi pháp lý lớn như việc ban hành sắc thuế mới (chỉ cần thay đổi tối thiểu trong cơ cấu tổ chức). Tuy nhiên, mô hình này cũng có những điểm yếu, như phân mảnh công việc có thể dẫn đến dịch vụ không phù hợp và không thống nhất giữa các bộ phận. Trong một số trường hợp, tiêu chuẩn hóa có thể không phù hợp do hành vi và thái độ tuân thủ thuế rất đa dạng (OECD, 2004).

Hình 1: Mô hình tổ chức theo chức năng

(Nguồn: CIAT (2024))

Một ví dụ điển hình về việc áp dụng mô hình tổ chức theo chức năng là CQT Canada (Canada Revenue Agency – CRA). Theo đó, CRA do một Ủy viên đứng đầu và được tổ chức theo mô hình chức năng, bao gồm trụ sở chính với các đơn vị chức năng như: (i) Dịch vụ người nộp thuế và quản lý nợ thuế; (ii) Tuân thủ thuế; (iii) Đánh giá thuế và dịch vụ phúc lợi; (iv) Chính sách lập pháp và các vấn đề pháp quy; (v) Đánh giá và thu thuế; và (vi) Giải quyết khiếu nại. Các đơn vị này có trách nhiệm xây dựng chương trình mang tính quốc gia, ban hành chính sách và quy trình nghiệp vụ, đồng thời giám sát hiệu quả hoạt động thông qua các chỉ tiêu đã đề ra. Bên cạnh các đơn vị nghiệp vụ cốt lõi, CRA còn được hỗ trợ bởi các đơn vị chức năng nội bộ như kiểm toán và đánh giá nội bộ, tài chính và hành chính, quản trị nhân sự, công nghệ thông tin, dịch vụ pháp lý, truyền thông công chúng, chiến lược doanh nghiệp và phát triển kinh doanh. Cách thức tổ chức này cho thấy mô hình chức năng giúp CRA phát huy tính chuyên môn hóa cao, chuẩn hóa quy trình quản lý thuế trên phạm vi toàn quốc, đồng thời đảm bảo sự hỗ trợ hiệu quả giữa các bộ phận trong một CQT quy mô lớn (Kidd, 2010).

2.2. Mô hình tổ chức theo đối tượng nộp thuế (Taxpayer Segment-Based Organizational Model)

Nhiều quốc gia chuyển sang mô hình tổ chức theo đối tượng người nộp thuế, trong đó bộ máy được sắp xếp theo từng phân khúc như doanh nghiệp lớn, doanh nghiệp nhỏ và vừa, hộ kinh doanh hay cá nhân thu nhập cao. CIAT (2024) nhận định rằng mô hình này giúp CQT tập trung nguồn lực vào những nhóm người nộp thuế có rủi ro cao hoặc đóng góp lớn cho ngân sách, từ đó tăng hiệu quả giám sát và cải thiện mức độ tuân thủ. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi CQT phải có năng lực phân tích dữ liệu mạnh, hệ thống công nghệ tiên tiến và nguồn lực vận hành ổn định. Nếu không có quy trình hiệu quả để phân tích và thu thập thông tin về hành vi người nộp thuế, phần lớn lợi ích của việc tổ chức bộ máy quản lý thuế theo mô hình có thể không có ý nghĩa.

Hình 2: Mô hình tổ chức theo đối tượng nộp thuế

(Nguồn: CIAT (2024))

Các quốc gia phát triển cũng áp dụng những mô hình khác nhau trong việc tổ chức đơn vị quản lý người nộp thuế lớn. Một số quốc gia chỉ thiết lập các bộ phận chuyên trách như thanh tra, kiểm tra đối với người nộp thuế lớn. Trong khi đó, các quốc gia khác như Úc, Hà Lan, New Zealand và Hoa Kỳ đang chuyển dần sang mô hình tổ chức toàn bộ CQT theo từng nhóm người nộp thuế, trong đó người nộp thuế lớn hoặc người nộp thuế lớn và vừa là một phân khúc quan trọng (Benon et al., 2002).

2.3. Mô hình tổ chức theo sắc thuế thu (Tax-Type-Based Organizational Model)

Theo CIAT (2024), mỗi đơn vị được tổ chức theo loại thuế sẽ chịu trách nhiệm quản lý toàn bộ các khía cạnh công việc liên quan đến loại thuế đó, bao gồm gồm đăng ký, dịch vụ hỗ trợ người nộp thuế, xử lý tờ khai/thanh toán, kiểm toán, thu hồi nợ tồn đọng và giải quyết tranh chấp. Mô hình này dựa trên việc dành nguồn lực chuyên trách và thiết lập trách nhiệm rõ ràng cho từng loại thuế, hữu ích khi một loại thuế mới được đưa vào áp dụng hoặc khi cần giám sát chặt chẽ hơn hiệu quả quản lý của một loại thuế cụ thể. Ưu điểm chính của hệ thống này là trách nhiệm giải trình và quyền kiểm soát được phân định rõ ràng đối với từng loại thuế. Người đứng đầu mỗi CQT chịu trách nhiệm trực tiếp về công tác quản lý sắc thuế thuộc phạm vi mình phụ trách, đồng thời có quyền điều hành đầy đủ đối với toàn bộ bộ máy hành chính, qua đó cho phép phản ứng nhanh chóng trước các vấn đề phát sinh hoặc những thay đổi về bối cảnh quản lý. Những ví dụ tiêu biểu cho mô hình này là Vương quốc Anh và Trinidad và Tobago. (Adimoolah, 2006).

Tuy nhiên, mô hình này có các hạn chế như trùng lặp chức năng của CQT, làm phức tạp việc lập kế hoạch và quản lý các hoạt động thuế, hạn chế kỹ năng của nhân viên, làm tăng độ phức tạp của vấn đề thuế và khả năng áp dụng không thống nhất đối với người nộp thuế. Ngoài ra, cách tiếp cận này có khả năng làm tăng gánh nặng tuân thủ cho người nộp thuế do phải thiết lập các cơ chế báo cáo và thanh toán riêng cho từng loại thuế. Hiện nay, mô hình tổ chức dựa trên loại thuế không còn được sử dụng phổ biến trong thiết kế cơ cấu tổ chức.

Hình 3: Mô hình tổ chức theo sắc thuế

(Nguồn: CIAT (2024))

2.4. Mô hình hỗn hợp (Hybrid Organizational Model)

Mô hình hỗn hợp (Hybrid tax administration organizational structure) là mô hình được vận hành theo mô hình chức năng hoặc mô hình theo sắc thuế, nhưng kết hợp với các hoạt động chuyên biệt hoặc phân đoạn tại cấp cơ sở, ví dụ như Văn phòng quản lý nộp thuế lớn (LTO – Large Taxpayers Office) (CIAT, 2024). Mô hình hỗn hợp tập trung hóa một số hoạt động như xử lý hồ sơ khai – nộp thuế hoặc quản lý tổng đài hỗ trợ người nộp thuế và áp dụng mô hình front office/back office trong thiết kế tổ chức. Theo đó, những CQT áp dụng mô hình hỗn hợp thường có năng lực mạnh về quản lý hệ thống theo dõi và báo cáo hiệu quả hoạt động tinh vi, cũng như cơ chế quản trị rộng hơn đối với toàn bộ hoạt động của mình. Họ cũng thường có quan hệ chiến lược và cởi mở hơn với các nhà phát triển phần mềm, đơn vị kê khai thuế và kế toán (CIAT, 2024).

Hình 4: Mô hình hỗn hợp

(Nguồn: CIAT (2024))

2.5. Tổng quan về mô hình tổ chức QLRR thuế trong tổ chức tuân thủ

Trong các mô hình tổ chức, công tác quản lý tuân thủ, QLRR thuế có thể được tổ chức theo hình thức QLRR theo chu trình thuế (cũng tương tự như chức năng nhưng chia theo từng bước của chu trình thuế như đăng ký, kê khai và nộp thuế, hoàn thuế, thanh kiểm tra, quản lý nợ thuế), QLRR theo loại đối tượng nộp thuế, QLRR theo từng sắc thuế cũng như mô hình hỗn hợp. Cũng có thể phân loại mô hình tổ chức bộ máy QLRR thuế theo hình thức tập trung (CQT ở cấp trung ương quyết định về chính sách, tiêu chí và chấm điểm rủi ro thuế của các đối tượng nộp thuế, cấp địa phương chỉ thực hiện quản lý trên cơ sở đó), hình thức phân tán (CQT địa phương có quyền đưa ra các tiêu chí và chấm điểm, QLRR), mô hình hỗn hợp (cả trung ương và địa phương đều cùng đưa ra chính sách, điều chỉnh và thực hiện).

Cùng với sự phát triển của các mô hình tổ chức, khung quản trị tuân thủ dựa trên rủi ro (Compliance Risk Management - CRM) xuất hiện như một hướng tiếp cận quan trọng trong hiện đại hóa quản lý thuế. OECD (2004) chỉ ra rằng CRM yêu cầu CQT chuyển từ mô hình “quản lý hành chính” sang mô hình “quản trị theo dữ liệu”, trong đó CQT cần đánh giá rủi ro, phân loại người nộp thuế và triển khai các biện pháp quản lý phù hợp với mức độ rủi ro. CRM chỉ phát huy hiệu quả khi cơ cấu tổ chức hỗ trợ tốt việc chia sẻ dữ liệu, phối hợp giữa kiểm tra – thanh tra, đôn đốc nợ và hỗ trợ người nộp thuế. Điều này đòi hỏi bộ máy phải có một đơn vị phân tích rủi ro mạnh, các quy trình nội bộ được kết nối chặt chẽ và cơ sở dữ liệu được tích hợp toàn diện.

Xu hướng hiện nay trên thế giới cho thấy, nhiều quốc gia đang tái cấu trúc CQT theo hướng tập trung hóa, chuẩn hóa quy trình và tích hợp công nghệ số. Việc tập trung hóa giúp CQT tăng cường tính nhất quán trong quản lý, giảm sai lệch giữa các địa phương và tối ưu hóa phân bổ nguồn lực. OECD (2022) chỉ ra rằng, các CQT tiên tiến đang chuyển dịch sang mô hình “Tax Administration 3.0”, trong đó dữ liệu thời gian thực, hóa đơn điện tử, hồ sơ thuế điện tử và tự động hóa quy trình trở thành cấu phần quan trọng của cơ cấu tổ chức.

Mặc dù có nhiều nghiên cứu và khung lý thuyết liên quan đến cơ cấu tổ chức CQT vẫn tồn tại những khoảng trống đáng chú ý, phần lớn các nghiên cứu tập trung vào kinh nghiệm của các nước OECD, trong khi các nước đang phát triển như Việt Nam lại ít được phân tích một cách hệ thống (Bùi Khánh Toàn, 2022). Việt Nam hiện đang tiến hành xây dựng và thực hiện chiến lược cải cách hệ thống thuế hướng đến năm 2030, tiến tới xây dựng ngành thuế hiện đại, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Do đó, nghiên cứu được thực nghiệm nhằm đánh giá hiệu quả của các mô hình tổ chức khác nhau trong bối cảnh chuyển đổi số nhanh chóng và hành vi người nộp thuế ngày càng đa dạng.

3. Kinh nghiệm quốc tế về tổ chức bộ máy QLRR thuế

3.1. Cách tiếp cận trong tổ chức QLRR thuế

Theo Choi (2020), việc tổ chức QLRR thuế có các cách tiếp cận sau:

Hình 5: Cách tiếp cận nhiều tầng trong QLRR tuân thủ thuế

(Nguồn: Betts & Chooi (2019))

Hình 6: Cấu trúc thống nhất quy trình để hỗ trợ QLRR tuân thủ thuế

(Nguồn: Betts & Chooi (2019))

Nghiên cứu của Choi (2020) cũng đã làm rõ các thành phần chính của tổ chức quản lý tuân thủ, gồm:

(1) Ủy ban QLRR tuân thủ cấp thực thi

- Chịu trách nhiệm quản lý tổng thể đối với khung công việc quản lý tuân thủ

- Chịu trách nhiệm đưa vào tất cả các rủi ro cần có sự quản lý chủ động, phê duyệt chiến lược quản lý tuân thủ chuẩn bị bởi các đơn vị sở hữu rủi ro, kiểm soát việc thực hiện và đánh giá ảnh hưởng của chiến lược.

- Thành viên có thể bao gồm giám đốc cấp trung ương và giám đốc các cơ quan địa phương.

(2) Đơn vị thông tin và phân tích rủi ro xác định các rủi ro, chịu trách nhiệm:

- Tập hợp và phân tích dữ liệu bên trong, bên ngoài để xác định các rủi ro tuân thủ chính.

- Chuẩn bị phân tích khoảng cách thuế.

- Thiết kế các quy trình mô tả rủi ro và phát triển chiến lược hoàn thiện tuân thủ.

- Hỗ trợ trong việc xác định ưu tiên xử lý rủi ro tuân thủ.

- Hỗ trợ Ủy ban Quản lý tuân thủ.

(3) Đơn vị sở hữu rủi ro các cấp phối hợp chiến lược tuân thủ đối với các hình thức thuế, rủi ro hệ thống và theo lĩnh vực[1].

- Đối với mỗi chiến lược tăng cường tuân thủ, Ủy ban Quản lý tuân thủ chỉ định nhân sự cao cấp làm người sở hữu rủi ro cấp quốc gia.

- Đơn vị sở hữu rủi ro các cấp chịu trách nhiệm về việc phát triển và áp dụng chiến lược tăng cường tuân thủ đối với các rủi ro của họ.

- Chiến lược tăng cường tuân thủ được rà soát và phê duyệt bởi Ủy ban Quản lý tuân thủ.

Theo OECD (2021), một cách tiếp cận để QLRR mục tiêu là việc tạo ra các đơn vị xem xét các vấn đề về thuế của các bộ phận người nộp thuế cụ thể. Hai lĩnh vực cụ thể mà cơ quan quản lý thuế thấy thuận lợi khi quản lý các nhóm người nộp thuế cụ thể trên cơ sở phân đoạn là các doanh nghiệp lớn và những cá nhân có thu nhập cao. Dữ liệu được thu thập của cuộc khảo sát ISORA năm 2020 chỉ ra rằng, đối với hầu hết nước thu từ 30% đến 60% tổng doanh thu thuế ròng từ những người nộp thuế là doanh nghiệp lớn và cá nhân có thu nhập cao. Trung bình, khoảng 2% người nộp thuế là doanh nghiệp lớn và cá nhân có thu nhập cao chiếm 43% tổng số doanh thu thuế thu đươc. Mặc dù việc quản lý các nhóm người nộp thuế này thường được thực hiện như một chương trình riêng ở nhiều nước tại Văn phòng người nộp thuế lớn, phạm vi công việc của các đơn vị này khác nhau đáng kể, từ thực hiện hoạt động thanh tra truyền thống đến các phương pháp tiếp cận "dịch vụ đầy đủ". Tuy nhiên, trung bình 2/3 số cán bộ văn phòng/chương trình quản lý thuế NNT lớn đang làm việc về thanh tra, kiểm tra và xác minh khác các vấn đề khác liên quan.

Theo Fiscalis Project Group (2021), khi tiến hành đánh giá hiệu quả QLRR tuân thủ, việc phân bổ nhân sự và các nguồn lực khác cần được tiến hành dựa trên cơ sở rủi ro và cơ hội nhất định. Các chiến lược và biện pháp tuân thủ không nên dựa trên nguồn lực sẵn có. Chiến lược tuân thủ nên được xây dựng dựa trên rủi ro và kiến thức ưu tiên. Điều kiện tiên quyết là sự lãnh đạo của CQT, xúc tiến bởi việc quản lý, là những nhân tố trọng tâm. Sau đó là văn hóa rủi ro gắn liền với giá trị, thể hiện bằng mục tiêu, chiến lược, chính sách tuân thủ. Nhân viên phải có chuyên môn để tiến hành công việc QLRR tuân thủ. Cơ cấu tổ chức và sự lãnh đạo phải hỗ trợ công việc QLRR tuân thủ, sự sáng tạo và đổi mới cần được đầy mạnh, và kiến thức cần được quản lý theo cách phù hợp. Hệ thống thuế phải có thể trao đổi thông tin về tất cả các vấn đề liên quan đến QLRR tuân thủ một cách nội bộ. Hệ thống quản lý thuế phải có năng lực chiết xuất, quản lý, đảm bảo dữ liệu phù hợp và sẵn có, từ các nguồn bên trong và bên ngoài. Tất cả những nội dung này tạo nên các thành phần của tổ chức và cần tất cả các điều kiện này để đảm bảo quy trình QLRR tuân thủ hiệu quả trong hệ thống quản lý thuế.

3.2. Kinh nghiệm của Thụy Điển

Theo EC (2006), kinh nghiệm tổ chức QLRR của Thụy Điển, như sau: Việc QLRR được điều phối ở cấp trung ương nhưng tất cả các cấp phối hợp.

(1) Các nhóm phân tích và lựa chọn ưu tiên hoạt động cả ở cấp trung ương và địa phương. Các nhóm này chịu trách nhiệm xác định rủi ro và phân tích rủi ro. Các nhóm có các chuyên gia tập hợp thông tin và phân tích nhưng không đánh giá rủi ro. Nhiệm vụ của họ là cung cấp cơ sở cho quá trình ra quyết định.

(2) Nhóm làm việc cố định (nhóm liên quan đến QLRR) gồm đại diện từ tất cả các địa phương và từ trung ương. Nhóm này thực hiện đánh giá rủi ro và đưa ra khuyến nghị về các ưu tiên. Nhiệm vụ của họ dựa trên thực tế và kiến thức do nhóm phân tích và lựa chọn ưu tiên cung cấp với các thông tin để đưa ra khuyến nghị. Những khuyến nghị này được chuyển cho ban quản lý.

(3) Ban quản lý nhận các khuyến nghị từ nhóm liên quan đến QLRR (cùng với các thông tin đầu vào khác tập hợp trong kế hoạch quản lý).

(4) Nhóm phân tích và lựa chọn ưu tiên sau đó tham gia vào việc thực thi kế hoạch. Họ chịu trách nhiệm thực hiện việc lựa chọn để thanh tra và cho các mục đích khác dựa trên các ưu tiên trong kế hoạch. Nhóm phân tích và lựa chọn ưu tiên cũng tham gia vào công việc đánh giá với Đơn vị Đánh giá.

3.3. Kinh nghiệm của Mỹ

Trong cơ cấu của cơ quan CQT vụ Liên bang của Mỹ (IRS), việc QLRR thuế thuộc trách nhiệm của các đơn vị thuộc Bộ phận Tuân thủ Thuế như đơn vị phụ trách các đối tượng nộp thuế khác nhau (doanh nghiệp nhỏ, doanh nghiệp lớn, doanh nghiệp nhà nước, điều tra tội phạm...).

Hình 7. Mô hình tổ chức bộ máy QLRR tuân thủ thuế trong CQT của Mỹ

(Nguồn: IRS)

Dữ liệu phân tích rủi ro được cung cấp và phân tích thông qua Đơn vị nghiên cứu, Thống kê và Phân tích Ứng dụng (RAAS).

Hình 8. Chức năng nhiệm vụ của Đơn vị Nghiên cứu, Thống kê và Phân tích Ứng dụng (RAAS)

(Nguồn: IRS)

3.4. Kinh nghiệm của Úc

Trong cơ cấu tổ chức của Cục Thuế Úc (ATO), rủi ro tuân thủ thuế được quản lý thông qua các một số bộ phận kinh doanh tập trung vào tuân thủ và các cơ quan quản trị trong cấu trúc rộng hơn. Nhóm Tuân thủ & Tương tác (CEG) là đơn vị chính trong ATO chịu trách nhiệm về tuân thủ và tương tác dựa trên rủi ro với người nộp thuế. Nhóm này dẫn dắt các hoạt động tuân thủ của ATO, bao gồm xác định, đánh giá và ứng phó với các lĩnh vực rủi ro không tuân thủ ở các phân khúc người nộp thuế khác nhau. Rủi ro được đánh giá cho các nhóm đối tượng nộp thuế khác nhau, như tài sản cá nhân, cá nhân, hành vi gian lận và phạm tội, doanh nghiệp lớn, doanh nghiệp quốc tế, doanh nghiệp nhỏ... Thông tin rủi ro thuế được cung cấp cho các đơn vị này để tiến hành các hoạt động liên quan.

Hình 9. Mô hình tổ chức bộ máy QLRR tuân thủ thuế trong CQT của Úc

(Nguồn: ATO)

3.5. Kinh nghiệm của Singapore

CQT nội địa Singapore (IRAS) bên cạnh việc QLRR thuế liên quan đến các đơn vị phụ trách từng đối tượng nộp thuế cụ thể như doanh nghiệp nhỏ, doanh nghiệp lớn và doanh nghiệp quốc tế cũng như các loại hình thuế tài sản, thuế hàng hóa và dịch vụ, thuế thu nhập cá nhân, thuế doanh thu... còn có các bộ phận Tuân thủ và Trải nghiệm dịch vụ, bộ phận Điều tra liên quan đến QLRR thuế.

Hình 10. Mô hình tổ chức bộ máy QLRR tuân thủ thuế trong CQT của Singapore

(Nguồn: IRAS)

3.6. Kinh nghiệm của Anh

CQT và Hải quan Vương quốc Anh (HMRC) có Đơn vị phân tích rủi ro và thông tin (Risk and Intelligence Service - RIS). Đơn vị này là trung tâm của hoạt động tuân thủ và thực thi tuân thủ tại HMRC. RIS phối hợp chặt chẽ với các bộ phận khác để thu thập, tìm kiếm thông tin nghiệp vụ chi tiết nhằm phân tích đối tượng người nộp thuế đánh giá rủi ro.

Hình 11. Các chức năng của Đơn vị phân tích rủi ro và thông tin

(Nguồn HMRC)

4. Thực trạng bộ máy tổ chức QLRR ngành thuế của Việt Nam

Trước đây, trong mô hình tổ chức của Tổng cục thuế, Ban QLRR là một trong các Ban mềm thuộc Tổng cục. Ban QLRR được thành lập theo Quyết định số 2079/QĐ-BTC ngày 9/10/2015 của Bộ trưởng Bộ Tài chính, trực thuộc Tổng cục Thuế. Chức năng của Ban QLRR là tham mưu, giúp Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế xây dựng hệ thống cơ sở pháp lý, tiêu chí, quy trình về QLRR trong quản lý thuế. Ban QLRR có trách nhiệm và thẩm quyền thu thập thông tin QLRR, khai thác và sử dụng CSDL, đào tạo nguồn nhân lực QLRR, tổ chức phân tích, đánh giá rủi ro để áp dụng các biện pháp quản lý thuế để phòng ngừa và hạn chế rủi ro tuân thủ.

Theo quy định mới nhất tại Thông tư 31/2021/TT-BTC ban hành ngày 17/5/2021- Quy định về áp dụng QLRR trong quản lý thuế, Ban QLRR là đơn vị đầu mối, chủ trì có trách nhiệm: (1) Quản lý, vận hành ứng dụng QLRR trong quản lý thuế và các hệ thống thông tin, dữ liệu phục vụ QLRR theo phân cấp; (2)Tổ chức thực hiện và hướng dẫn nghiệp vụ, kiểm tra việc thu thập, xử lý thông tin QLRR; các biện pháp, kỹ thuật nghiệp vụ QLRR và việc áp dụng QLRR trong các hoạt động nghiệp vụ quản lý thuế; (3) Quản lý bộ chỉ số tiêu chí do Tổng cục trưởng ban hành trên hệ thống thông tin QLRR và các hệ thống thông tin liên quan; theo dõi, đánh giá, điều chỉnh, bổ sung các chỉ số tiêu chí đáp ứng yêu cầu quản lý trong từng thời kỳ. Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban QLRR trực thuộc Tổng cục Thuế được ban hành kèm Quyết định 2363/QĐ-TCT ngày 16/12/2015 về việc Ban hành Quy chế tổ chức hoạt động của Ban QLRR trực thuộc Tổng cục Thuế.

Từ 01/7/2025, sau các thay đổi về sáp nhập các đơn vị và các địa phương, Tổng cục thuế chuyển thành Cục thuế và cũng đã có các thay đổi trong mô hình tổ chức, trong đó Ban QLRR được chuyển thành Ban quản lý tuân thủ và hỗ trợ người nộp thuế và cơ cấu tổ chức này của Cục thuế được quy định theo Quyết định số 381/2025/QĐ-BTC, được sửa đổi bổ sung bởi Quyết định số 2229/QĐ-BTC. Trong các nhiệm vụ quản lý thuế có QLRR và quản lý tuân thủ thuế mà chịu trách nhiệm thực hiện chính là Ban Quản lý tuân thủ và hỗ trợ người nộp thuế. Ban Quản lý tuân thủ và hỗ trợ người nộp thuế chịu trách nhiệm xây dựng và triển khai các kế hoạch QLRR và tuân thủ thuế; thu thập, xử lý thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ đánh giá rủi ro; xây dựng hệ thống tiêu chí, quy trình và quy định nghiệp vụ; phân tích rủi ro và mức độ tuân thủ của người nộp thuế trên nền tảng công nghệ thông tin; hướng dẫn và giải đáp vướng mắc liên quan đến QLRR; theo dõi và đánh giá hoạt động của công chức thuế; phối hợp trao đổi thông tin với các cơ quan trong và ngoài nước; quản lý và khai thác các hệ thống phân tích dữ liệu; kiểm tra và chỉ đạo triển khai QLRR ở các cấp thuế; xây dựng chương trình dự báo rủi ro và kế hoạch kiểm tra; tổ chức hỗ trợ người nộp thuế và quản lý hoạt động đại lý thuế; thực hiện khen thưởng; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ; tổng kết, đề xuất chính sách liên quan đến QLRR và tuân thủ; lưu trữ hồ sơ nghiệp vụ và thực hiện các nhiệm vụ khác.

Hình 12: Mô hình vị trí Ban Quản lý tuân thủ và hỗ trợ người nộp thuế trong ngành Thuế

(Nguồn: Tổng cục Thuế)

Về công tác báo cáo, ngoài báo cáo tự động trên ứng dụng, việc báo cáo sẽ được yêu cầu thực hiện khi có vụ việc cụ thể (ví dụ: báo cáo triển khai thí điểm áp dụng QLRR trong các nghiệp vụ quản lý thuế, báo cáo đánh giá hiệu quả bộ tiêu chí chỉ số trong phân tích, phân loại người nộp thuế phục vụ cho điều chỉnh bộ chỉ số tiêu chí,…). Ban Quản lý tuân thủ và hỗ trợ người nộp thuế có những hoạt động về chuyên môn QLRR được thực hiện với người phụ trách QLRR ở CQT địa phương, ví dụ như phổ biến, tập huấn về các văn bản mới được ban hành về công tác QLRR; hướng dẫn sử dụng, khai thác ứng dụng QLRR trong quản lý thuế.

Theo Quyết định số 1376/QĐ-CT, tại các CQT tỉnh, thành phố cũng có bộ phận QLRR chuyên trách, cụ thể là Phòng quản trị dữ liệu và QLRR để tổ chức thực hiện các biện pháp quản lý tuân thủ, QLRR trong hoạt động quản lý thuế cho các nhóm đối tượng nộp thuế mà CQT tỉnh, thành phố quản lý. Đối với các CQT cơ sở, theo Quyết định số 1384/QĐ-TC công tác QLRR chủ yếu ở cấp này được thực hiện tại các tổ theo các nhóm đối tượng nộp thuế như tổ quản lý hỗ trợ doanh nghiệp, tổ quản lý hỗ trợ cá nhân, hộ kinh doanh, trên cơ sở phối hợp với các tổ chức năng khác như tổ kiểm tra hay tổ nghiệp vụ, dự toán, pháp chế. Công tác QLRR thuế đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp trong hệ thống CQT. Cục Thuế xây dựng kế hoạch, ban hành hướng dẫn và tổ chức triển khai QLRR thống nhất toàn ngành như các quy định liên quan tới QLRR, quy trình quản lý, ban hành hệ thống chỉ số tiêu chí rủi ro, quy định trách nhiệm của các cấp quản lý thuế và hướng dẫn kỹ thuật áp dụng QLRR; đồng thời rà soát và cập nhật tiêu chí hằng năm để phù hợp với thực tiễn. Đơn vị chuyên trách về QLRR (Ban QLRR trước đây và Ban quản lý tuân thủ và hỗ trợ người nộp thuế hiện nay) đóng vai trò đầu mối vận hành hệ thống dữ liệu, hướng dẫn, kiểm tra việc thu thập và xử lý thông tin, cũng như quản lý bộ tiêu chí rủi ro. Các đơn vị thuộc Bộ Tài chính và các bộ, ngành liên quan có trách nhiệm phối hợp và cung cấp thông tin, chia sẻ dữ liệu phục vụ QLRR thuế. Các Ban khác thuộc Cục Thuế hỗ trợ thu thập và xử lý thông tin, quản lý hệ thống dữ liệu và áp dụng QLRR trên phạm vi toàn quốc. Ở cấp địa phương, CQT tỉnh, thành phố và CQT cơ sở được tham gia vào việc góp ý cho các quy định chính sách về QLRR và thực hiện đầy đủ các quy định và quy trình QLRR trong quản lý thuế bao gồm đánh giá rủi ro, thu thập thông tin, triển khai các chương trình QLRR theo phân cấp và chịu trách nhiệm về các sai phạm phát sinh do thực hiện không đầy đủ quy trình. Theo Quyết định số 98/QĐ-TCT, cán bộ ở các CQT cấp tỉnh, thành phố và cơ sở sử dụng các ứng dụng QLRR do Cục thuế xây dựng để khai thác và ứng dụng sẽ tự động lựa chọn các hồ sơ có dấu hiệu rủi ro cao để có biện pháp xử lý như yêu cầu kiểm tra tại trụ sở của CQT để tiếp tục làm rõ. Việc đánh giá rủi ro có thể được thực hiện theo từng sắc thuế và từng đối tượng nộp thuế. Bộ phận thanh tra, kiểm tra các cấp cùng tham gia vào quy trình này. Ban quản lý tuân thủ, QLRR tập hợp các kết quả này để báo cáo danh sách đối tượng nộp thuế có rủi ro cao và xử lý phù hợp quy định.

5. Kết luận và đề xuất

Trên cơ sở tham khảo mô hình tổ chức QLRR thuế của các nước và đối chiếu với việc tổ chức QLRR thuế của Việt Nam, có thể thấy cách tiếp cận có đơn vị phụ trách dữ liệu và cung cấp cho các đơn vị chuyên môn thông tin về rủi ro để tiến hành các nghiệp vụ chuyên môn liên quan là hợp lý và phù hợp với xu hướng tại các nước phát triển trên thế giới. Tuy nhiện, bộ phận này cần được tổ chức một cách toàn diện và chuyên nghiệp hơn để đảm bảo dữ liệu cần thiết được thu thập đầy đủ, phân tích theo các mô hình hiệu quả, đánh giá tuân thủ và QLRR, QLRR quốc tế, phòng ngừa rủi ro và xác định đánh giá rủi ro chiến lược. Để có thể tổ chức bộ phận này một các hiệu quả, việc tổ chức dữ liệu tập trung, liên kết với các đơn vị bên ngoài, công cụ xử lý và phân tích dữ liệu... cần được chú trọng.

Việt Nam đang trong giai đoạn tích hợp thông tin số nên sẽ thuận lợi, tuy nhiên cần đảm bảo có đủ thông tin đồng thời đáp ứng các yêu cầu về bảo mật dữ liệu cá nhân theo quy định của pháp luật. Việc phối hợp của bộ phận phụ trách dữ liêu, phân tích và cung cấp thông tin cho các đơn vị liên quan cần có quy định chức năng, nhiệm vụ rõ ràng, quy trình thuận lợi để các thông tin rủi ro có được được tận dụng triệt để, giảm thiểu rủi ro trốn thuế cho CQT.