Sự thích ứng của quy trình tổng hợp báo tài chính nhà nước trong bối cảnh chuyển đổi sang mô hình chính quyền hai cấp

1. Giới thiệu

Trong tiến trình cải cách hành chính và tinh gọn bộ máy quản lý nhà nước, Việt Nam đã có những bước chuyển mình mạnh mẽ thông qua việc thí điểm và chính thức áp dụng mô hình chính quyền đô thị tại các thành phố lớn, như TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội và Đà Nẵng và đến thời điểm này là cả nước. Điểm cốt lõi của sự thay đổi này là việc dịch chuyển từ cấu trúc quản trị đa tầng truyền thống sang mô hình chính quyền hai cấp. Sự thay đổi về cấu trúc quản trị không chỉ đơn thuần là việc tinh gọn bộ máy hành chính, mà còn đặt ra yêu cầu cấp bách về việc tái cấu trúc hệ thống thông tin tài chính công, đặc biệt là quy trình lập và tổng hợp BCTCNN nhằm đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Hiện nay, hệ thống kế toán và BCTCNN tại Việt Nam vẫn đang vận hành dựa trên nền tảng của Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Nghị định số 25/2017/NĐ-CP, mới nhất là Thông tư số 108/2025/TT-BTC (hiệu lực từ 01/01/2026). Tuy nhiên, các quy định này vốn được thiết kế để tương thích với cấu trúc ngân sách đa tầng, khi các cấp chính quyền trung gian (như quận/huyện hoặc xã/phường tại một số địa phương) bị lược bỏ, luồng dữ liệu kế toán từ đơn vị cơ sở sẽ có sự thay đổi về phương thức vận hành và điểm tiếp nhận. Thực tế cho thấy, sự thay đổi này buộc KBNN phải trực tiếp "hấp thụ" và xử lý một khối lượng dữ liệu khổng lồ từ các đơn vị dự toán cơ sở mà không còn sự hỗ trợ từ các khâu kiểm soát trung gian. Hệ quả là nảy sinh những "điểm nghẽn" mới về độ trễ dữ liệu, sự thiếu đồng bộ của hạ tầng công nghệ thông tin (CNTT) và áp lực đối chiếu số liệu tại cấp tỉnh/thành phố.

Mục tiêu của nghiên cứu này là nhằm xác định cụ thể các điểm nghẽn nêu trên, đồng thời đề xuất một mô hình thích ứng tối ưu cho quy trình lập BCTCNN trong bối cảnh mới. Để đạt được mục tiêu này, nghiên cứu tập trung phân tích quy trình tổng hợp tại KBNN và các đơn vị dự toán vận hành trong mô hình chính quyền hai cấp.

Bài viết sẽ cố gắng đi từ việc xây dựng khung lý thuyết, phân tích thực trạng đến đề xuất các giải pháp về thể chế và công nghệ. Việc thích ứng quy trình lập báo cáo không chỉ là một yêu cầu mang tính kỹ thuật nghiệp vụ, mà còn là điều kiện tiên quyết để củng cố niềm tin của công chúng và nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia trong kỷ nguyên số.

2. Cơ sở lý thuyết và tổng quan nghiên cứu

2.1. Khái niệm chính quyền hai cấp và sự khác biệt về phân cấp ngân sách

Trong lý thuyết hành chính công, cấu trúc chính quyền thường được phân loại dựa trên số lượng các cấp quản lý có thẩm quyền ra quyết định và quản lý ngân sách độc lập. Mô hình chính quyền đa tầng (thường là 3-4 cấp như tại Việt Nam truyền thống) thiết lập mối quan hệ quản lý theo hình chóp: Trung ương - Tỉnh - Huyện – Xã; ngược lại, mô hình chính quyền hai cấp tập trung quyền lực và trách nhiệm quản lý vào hai đầu mối chính: cấp Trung ương và cấp Địa phương (thường là cấp Tỉnh/Thành phố trực thuộc), hoặc trong mô hình chính quyền đô thị là cấp Thành phố và cấp Cơ sở (Phường/Xã) (Quốc hội, 2019). Việt Nam chính thức thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp (chỉ còn cấp tỉnh và xã, bỏ cấp huyện) từ ngày 01/7/2025. Cơ sở pháp lý cho sự thay đổi này là các nghị quyết của Trung ương, Bộ Chính trị và Quốc hội về việc sắp xếp lại bộ máy, tinh gọn tổ chức, bao gồm cả việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013.

Sự khác biệt cốt lõi nằm ở phân cấp ngân sách. Trong mô hình đa tầng, mỗi cấp chính quyền thường là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, có hội đồng nhân dân (HĐND) phê chuẩn quyết toán và có hệ thống Kho bạc tương ứng để tổng hợp báo cáo (Luật NSNN, 2015). Khi chuyển sang mô hình hai cấp, các cấp trung gian không còn là một cấp ngân sách độc lập mà trở thành đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp trên. Điều này làm thay đổi bản chất của luồng thông tin tài chính: từ cơ chế "tổng hợp và phê chuẩn tại chỗ" sang cơ chế "truyền dẫn dữ liệu trực tiếp về trung tâm". Theo OECD (2019), việc tinh gọn cấp quản trị giúp giảm thiểu chi phí giao dịch nhưng lại đặt ra yêu cầu cực cao về tính đồng bộ của hệ thống thông tin quản lý tài chính (FMIS).

2.2. Lý thuyết về trách nhiệm giải trình (Accountability Theory)

Lý thuyết trách nhiệm giải trình là nền tảng cốt lõi trong quản lý tài chính công. Theo Bovens (2007), trách nhiệm giải trình là mối quan hệ giữa một bên có nghĩa vụ (diễn viên - actor) và một bên có quyền giám sát (diễn đàn - forum), trong đó bên có nghĩa vụ phải giải trình về các hành động và quyết định của mình.

Trong kế toán công, mối quan hệ này được thể hiện qua tính minh bạch của thông tin tài chính. Một cấu trúc chính quyền tinh gọn (hai cấp) lý thuyết hóa rằng: bằng cách giảm bớt các tầng nấc trung gian, thông tin tài chính sẽ ít bị "nhiễu" và quá trình giải trình sẽ trực diện hơn giữa đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan quản lý cấp cao nhất. Tuy nhiên, sự minh bạch này chỉ đạt được khi quy trình tổng hợp báo cáo đảm bảo được tính toàn vẹn của dữ liệu. Nếu quy trình tổng hợp không thích ứng kịp với sự biến mất của các chốt kiểm soát trung gian, trách nhiệm giải trình sẽ bị suy yếu, dẫn đến rủi ro sai lệch thông tin trong BCTCNN (Mulgan, 2000).

2.3. Quy trình tổng hợp BCTCNN và các tiêu chuẩn quốc tế (IPSAS)

Việc tổng hợp BCTCNN tại Việt Nam hiện nay đang hướng tới việc tiệm cận các Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS). Cụ thể:

IPSAS 35 (Consolidated Financial Statements): Quy định về việc hợp nhất báo cáo tài chính cho toàn bộ thực thể kiểm soát. Trong khu vực công, điều này đòi hỏi việc loại trừ các giao dịch nội bộ giữa các cấp chính quyền để phản ánh đúng bức tranh tài chính quốc gia (IFAC, 2024).

Cơ chế hợp nhất: IPSAS nhấn mạnh vào quyền kiểm soát hơn là quyền sở hữu. Trong mô hình chính quyền hai cấp, việc xác định "thực thể báo cáo" trở nên phức tạp hơn khi các đơn vị quận/huyện chuyển từ cấp ngân sách sang đơn vị dự toán.

Quy trình tổng hợp tại Việt Nam theo Luật Kế toán 2015; Nghị định 25/2017/NĐ-CP quy định về BCTCNN. Thông tư 133/2018/TT-BTC đã bắt đầu áp dụng nguyên tắc cộng hợp và loại trừ giao dịch nội bộ Và công văn hướng dẫn mới nhất là Công văn 11011/BTC-KBNN năm 2024 hướng dẫn về việc cung cấp thông tin tài chính để lập BCTCNN. Tuy nhiên, thách thức lớn nhất khi áp dụng IPSAS trong mô hình hai cấp là việc chuyển đổi từ kế toán cơ sở tiền mặt sang kế toán cơ sở dồn tích (Accrual Accounting), yêu cầu dữ liệu phải được cập nhật thời gian thực tại mọi điểm phát sinh chi phí.

2.4. Tổng quan các nghiên cứu liên quan

Các nghiên cứu trên thế giới và tại Việt Nam đã chỉ ra mối quan hệ mật thiết giữa cấu trúc quản trị và hệ thống kế toán:

Nghiên cứu quốc tế: Lassou và cộng sự (2019) cho thấy, các quốc gia đang phát triển khi thực hiện cải cách hành chính thường gặp khó khăn trong việc duy trì chất lượng báo cáo tài chính do sự lạc hậu của hạ tầng kế toán so với tốc độ tinh gọn bộ máy. Jorge và cộng sự (2016) nhấn mạnh rằng, sự thành công của việc hợp nhất BCTCNN phụ thuộc 70% vào sự tương thích của hệ thống CNTT hơn là các quy định nghiệp vụ đơn thuần.

Nghiên cứu tại Việt Nam: Các công trình của Mai Thị Hoàng Minh và cộng sự (2023) đã khẳng định, việc lập BCTCNN tại Việt Nam vẫn còn khoảng cách so với chuẩn mực quốc tế, đặc biệt là ở khâu đối soát số liệu liên cấp. Tuy nhiên, các nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung vào mô hình 3 cấp truyền thống. Khoảng trống nghiên cứu (Research Gap) hiện nay, chính là việc thiếu các đánh giá thực chứng về sự thích ứng của quy trình tổng hợp báo cáo khi áp dụng cụ thể mô hình chính quyền đô thị (hai cấp) tại các thành phố lớn.

3. Phương pháp nghiên cứu

Để giải quyết các câu hỏi nghiên cứu về sự thích ứng của quy trình tổng hợp BCTCNN trong bối cảnh mô hình chính quyền hai cấp, nghiên cứu này sử dụng phương pháp tiếp cận định tính, trọng tâm là phân tích quy định pháp lý (Legal Analysis). Cách tiếp cận này cho phép nhận diện các xung đột, khoảng trống và yêu cầu điều chỉnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành khi cấu trúc bộ máy hành chính có sự thay đổi.

3.1. Phương pháp phân tích quy định pháp lý

Nghiên cứu thực hiện rà soát, đối soát và phân tích nội dung các văn bản pháp luật cốt lõi điều chỉnh hoạt động kế toán và ngân sách tại Việt Nam, bao gồm:

Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) số 83/2015/QH13: Phân tích các quy định về phân cấp quản lý ngân sách, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương trong việc lập quyết toán ngân sách – vốn là dữ liệu đầu vào quan trọng của BCTCNN.

Nghị định số 25/2017/NĐ-CP về BCTCNN: Đây là văn bản pháp lý cao nhất quy định về nội dung, quy trình lập, tổng hợp và công khai BCTCNN. Nghiên cứu tập trung phân tích Điều 9 (Quy trình lập BCTCNN) để xác định trình tự luồng thông tin hiện tại.

Thông tư số 133/2018/TT-BTC hướng dẫn lập BCTCNN: Phân tích các hướng dẫn kỹ thuật về việc thu thập thông tin, cộng hợp số liệu và loại trừ giao dịch nội bộ giữa các đơn vị thuộc thực thể báo cáo.

Các Nghị quyết về tổ chức chính quyền đô thị: Điển hình là Nghị quyết số 131/2020/QH14 (về TP. Hồ Chí Minh) và Nghị quyết số 119/2020/QH14 (về Đà Nẵng). Việc phân tích các nghị quyết này giúp xác định rõ địa vị pháp lý và trách nhiệm tài chính của các quận, phường khi không còn tổ chức HĐND cấp tương đương – một căn cứ mấu chốt để xác định sự thay đổi trong cấu trúc báo cáo.

3.2. Kỹ thuật thu thập và xử lý dữ liệu

Dữ liệu nghiên cứu là các quy định pháp luật và tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ của KBNN (KBNN). Quy trình xử lý dữ liệu được thực hiện qua ba bước:

Hệ thống hóa (Systematization): Phân loại các quy định về quy trình tổng hợp báo cáo theo mô hình 3 cấp truyền thống (Xã - Huyện - Tỉnh).

Bảng 1: Hệ thống hóa quy trình tổng hợp BCTCNN theo mô hình 3 cấp truyền thống

(Nguồn: Tổng hợp của tác giả)

Nhìn vào Bảng 1, nhận thấy:

- Sự tương thích tuyệt đối giữa hệ thống kế toán nhà nước và bộ máy chính quyền theo Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũ. Quy trình tổng hợp báo cáo được thiết kế theo hình chóp, đảm bảo rằng thông tin tài chính luôn đi kèm với quyền hạn quản lý ngân sách ở từng cấp (Tỉnh - Huyện - Xã).

- Điểm mạnh nhất của mô hình 3 cấp thể hiện qua bảng là sự tồn tại của các "màng lọc" trung gian (KBNN huyện). Tại đây, dữ liệu từ cấp xã được đối soát, chỉnh lý và chuẩn hóa trước khi gửi lên cấp tỉnh. Điều này giúp giảm tải áp lực cho cấp tổng hợp cuối cùng và hạn chế tối đa sai sót hệ thống. Tuy nhiên, chính "màng lọc" này cũng tạo ra độ trễ về mặt thời gian (Time-lag) trong việc công bố thông tin.

- Hệ thống hóa cho thấy, quy trình tổng hợp BCTCNN không tách rời mà luôn song hành với quy trình phê chuẩn quyết toán ngân sách của HĐND các cấp. Đây là cơ chế "kiểm soát và cân bằng" (Check and Balance) đặc trưng của tài chính công Việt Nam, giúp đảm bảo tính pháp lý và trách nhiệm giải trình của người đứng đầu chính quyền địa phương.

Bảng 1 làm nổi bật "khoảng trống" sẽ xuất hiện khi chuyển sang mô hình hai cấp. Khi lược bỏ cấp huyện (Cấp 2 trong bảng), toàn bộ chức năng "màng lọc" và đối soát tại đây sẽ bị mất đi. Điều này tạo ra căn cứ khoa học vững chắc để KBNN tỉnh phải "hấp thụ" trực tiếp dữ liệu và tại sao cần phải tái cấu trúc lại quy trình dựa trên nền tảng công nghệ số.

So sánh đối chiếu (Comparative Analysis): Đối soát các quy định tại Thông tư 133/2018/TT-BTC với thực tế tổ chức chính quyền hai cấp để tìm ra những điểm không còn phù hợp về thời hạn nộp báo cáo, đầu mối tiếp nhận và trách nhiệm đối soát dữ liệu.

Bảng 2. So sánh đối chiếu quy định pháp lý và thực tiễn vận hành BCTCNN

(Nguồn: Tổng hợp của tác giả)

Nhìn vào kết quả tại Bảng 2, cho thấy:

- Về hạ tầng CNTT: Thông tư 133/2018/TT-BTC được xây dựng khi hệ thống TABMIS và Tổng kế toán nhà nước vẫn vận hành theo phân cấp hành chính cũ. Khi thực hiện chính quyền hai cấp, sự "vênh" giữa quy trình nghiệp vụ và cấu hình hệ thống phần mềm là rất rõ rệt.

- Về tính chịu trách nhiệm: Trong mô hình 3 cấp, trách nhiệm được chia nhỏ. Trong mô hình 2 cấp, trách nhiệm giải trình của người đứng đầu đơn vị dự toán cấp 1 và Giám đốc KBNN cấp tỉnh trở nên nặng nề hơn rất nhiều.

Từ kết quả phân tích văn bản, nghiên cứu suy luận ra các "điểm nghẽn" pháp lý phát sinh khi vai trò trung gian của cấp huyện/quận bị lược bỏ, từ đó đề xuất các điều chỉnh cần thiết trong quy trình nghiệp vụ của KBNN.

Như vậy, việc đối soát giữa Thông tư 133/2018/TT-BTC (văn bản quy phạm pháp luật nền tảng) và Công văn 11011/BTC-KBNN ngày 02/10/2024 (văn bản hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể cho kỳ báo cáo hiện tại) là cực kỳ quan trọng.

Sự khác biệt giữa hai văn bản này phản ánh tiến trình chuyển đổi số mạnh mẽ của ngành tài chính và sự thích ứng với các mô hình quản lý hành chính mới (như chính quyền đô thị). Dưới đây là Bảng 3 so sánh chi tiết.

Bảng 3. So sánh đối chiếu Thông tư 133/2018/TT-BTC và Công văn 11011/BTC-KBNN

(Nguồn: Tổng hợp của tác giả)

Từ Bảng 3 có thể rút ra những nhận định sau:

- Sự chuyển dịch về luồng dữ liệu: Công văn 11011/BTC-KBNN (Hướng dẫn thực hiện năm 2024) cho thấy sự chuyển dịch từ mô hình "nộp báo cáo" sang mô hình "cung cấp dữ liệu". Việc bắt buộc sử dụng Cổng thông tin tài chính giúp KBNN hình thành kho dữ liệu tập trung, thay vì phải đi gom nhặt các file lẻ tẻ như trước.

- Giải quyết "Điểm nghẽn" hai cấp: Đối với các thành phố như TP.HCM, Công văn 11011/BTC-KBNN đã làm rõ trách nhiệm của các đơn vị dự toán tại các quận không còn HĐND. Thay vì đi qua "tầng" quận, dữ liệu giờ đây được định danh và đẩy trực tiếp về hệ thống của KBNN cấp tỉnh/thành phố, khớp với luận điểm "hấp thụ dữ liệu trực tiếp" mà Cô đã nêu.

- Tính pháp lý và Tính kỹ thuật: Thông tư 133/2018/TT-BTC (Khung quy định chung Thông đóng vai trò là "luật chơi" chung, trong khi Công văn 11011/BTC-KBNN là "hướng dẫn vận hành" theo thời điểm. Sự thích ứng ở đây chính là việc linh hoạt trong thời hạn và phương thức để phù hợp với hạ tầng công nghệ hiện tại.

3.3. Tính giá trị và độ tin cậy của phương pháp

Việc sử dụng phương pháp so sánh đối chiếu các quy định pháp lý đảm bảo tính khách quan và tính cưỡng chế của các kết luận nghiên cứu. Do hệ thống kế toán nhà nước vận hành dựa trên nguyên tắc thượng tôn pháp luật, mọi đề xuất thay đổi về quy trình tổng hợp BCTCNN đều phải dựa trên sự tương thích với khung pháp lý cao nhất là Luật NSNN và Luật Kế toán.

4. Thực trạng quy trình tổng hợp BCTCNN tại Việt Nam hiện nay

4.1. Quy trình tổng hợp theo mô hình 3 cấp truyền thống

Theo quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Nghị định số 25/2017/NĐ-CP, quy trình tổng hợp BCTCNN tại Việt Nam được thiết lập tương ứng với cấu trúc 3 cấp chính quyền địa phương (Tỉnh – Huyện – Xã). Luồng dữ liệu kế toán được vận hành theo mô hình hình chóp:

Cấp cơ sở (Xã/Phường): Các đơn vị dự toán và UBND cấp xã lập báo cáo quyết toán và báo cáo tài chính, gửi KBNN cấp huyện.

Cấp trung gian (Quận/Huyện): KBNN huyện thực hiện tổng hợp dữ liệu từ các đơn vị thuộc ngân sách cấp huyện và dữ liệu từ cấp xã để lập BCTCNN huyện, sau đó gửi KBNN cấp tỉnh (Thông tư 133/2018/TT-BTC).

Cấp tỉnh/thành phố: KBNN tỉnh tiếp nhận BCTCNN từ các huyện và các đơn vị dự toán cấp 1 thuộc tỉnh để tổng hợp thành BCTCNN tỉnh.

Cấp Trung ương: KBNN Trung ương là đầu mối cuối cùng tiếp nhận dữ liệu từ các tỉnh và bộ ngành để lập BCTCNN toàn quốc.

Mô hình này giúp phân tán áp lực đối soát dữ liệu, quy định rõ trách nhiệm giải trình của từng cấp ngân sách trước HĐND (HĐND) cùng cấp.

4.2. Sự dịch chuyển luồng thông tin trong mô hình chính quyền hai cấp

Việc thực hiện thí điểm và chính thức tổ chức chính quyền đô thị theo các Nghị quyết số 97/2019/QH14, Nghị quyết số 119/2020/QH14 và Nghị quyết số 131/2020/QH14 đã làm thay đổi căn bản luồng thông tin kế toán.

Lược bỏ cấp trung gian và sự thay đổi đơn vị báo cáo: Tại các địa phương thực hiện chính quyền đô thị (như TP.HCM, Đà Nẵng, Hà Nội), việc không tổ chức HĐND quận/phường đồng nghĩa với việc các đơn vị này không còn là một cấp ngân sách độc lập. Thay vào đó, chúng trở thành đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp trên. Về mặt kế toán, các "thực thể báo cáo trung gian" bị xóa bỏ, luồng dữ liệu phải chuyển từ cơ chế tổng hợp phân tầng sang cơ chế truyền dẫn trực tiếp.

Vai trò "hấp thụ" dữ liệu trực tiếp của KBNN: Trong cấu trúc mới, KBNN cấp tỉnh/thành phố đóng vai trò là "trung tâm tiếp nhận" duy nhất. Thay vì nhận các bản báo cáo đã được KBNN huyện chuẩn hóa và tổng hợp, KBNN tỉnh giờ đây phải trực tiếp tiếp nhận và xử lý luồng dữ liệu thô từ hàng trăm, hàng nghìn đơn vị dự toán cơ sở trực thuộc các quận/phường. Đây là quá trình "hấp thụ" dữ liệu theo chiều ngang trên phạm vi rộng, đòi hỏi sự thay đổi toàn diện về phương thức kiểm soát đầu vào.

4.3. Những thách thức phát sinh trong thực tiễn vận hành

Dù mang lại lợi ích về tinh gọn bộ máy, thực trạng quy trình tổng hợp BCTCNN trong mô hình hai cấp hiện đang đối mặt với 3 thách thức lớn:

Độ trễ dữ liệu (Data Lag): Việc tập trung hóa đầu mối tiếp nhận tại cấp tỉnh mà không có sự thay đổi tương ứng về quy trình kiểm soát gây ra hiện tượng "nút thắt cổ chai". Việc xử lý khối lượng chứng từ, biểu mẫu khổng lồ (từ C01/CSTT đến C03/CSTT) từ cấp cơ sở dẫn đến độ trễ trong việc phản ánh bức tranh tài chính nhà nước, làm giảm tính kịp thời – một yêu cầu cốt lõi của chuẩn mực IPSAS.

Sự thiếu đồng bộ về hạ tầng CNTT: Hệ thống TABMIS và phần mềm Tổng kế toán nhà nước hiện tại vốn được cấu hình theo phân cấp 3 tầng. Khi chuyển sang mô hình hai cấp, việc nhận diện mã đơn vị, danh mục mục lục ngân sách và các quy tắc loại trừ giao dịch nội bộ liên cấp phát sinh nhiều xung đột kỹ thuật. Công văn 11011/BTC-KBNN năm 2024 dù đã cố gắng chuẩn hóa việc cung cấp thông tin qua cổng thông tin điện tử, nhưng thực tế hạ tầng tại một số đơn vị dự toán cơ sở vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu về truyền dẫn dữ liệu tập trung.

Áp lực đối soát số liệu liên cấp: Khi không còn cấp huyện làm "màng lọc" thông tin, áp lực đối chiếu số liệu giữa báo cáo quyết toán và báo cáo tài chính dồn hoàn toàn lên KBNN cấp tỉnh. Việc thiếu cơ chế trung gian để xác nhận tính pháp lý và độ tin cậy của số liệu tại các quận/phường gây rủi ro sai lệch khi hợp nhất báo cáo, ảnh hưởng trực tiếp đến tính trung thực của BCTCNN toàn tỉnh/thành phố.

5. Phân tích sự thích ứng của quy trình trong bối cảnh mới

Sự chuyển đổi sang mô hình chính quyền hai cấp không chỉ là một cuộc cải cách về bộ máy hành chính mà còn là một bước ngoặt đòi hỏi hệ thống kế toán nhà nước phải có những điều chỉnh tương ứng. Sự thích ứng này cần được xem xét toàn diện trên ba phương diện: Thể chế, Kỹ thuật quy trình và Công nghệ.

5.1. Thích ứng về mặt thể chế: Tái định nghĩa thực thể báo cáo và trách nhiệm pháp lý

Trong mô hình chính quyền đa tầng, trách nhiệm lập báo cáo tài chính được phân định rõ ràng theo cấp ngân sách (Tỉnh - Huyện - Xã). Tuy nhiên, khi thực hiện mô hình chính quyền đô thị theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 và Nghị quyết số 119/2020/QH14, cấu trúc pháp lý về thực thể báo cáo đã thay đổi.

Tái xác định thực thể báo cáo: Khi cấp quận/huyện không còn là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, các đơn vị dự toán tại đây phải được nhìn nhận như là các đơn vị trực thuộc ngân sách cấp tỉnh. Do đó, quy định tại Nghị định 25/2017/NĐ-CP cần được vận dụng linh hoạt: Báo cáo tài chính của các quận/huyện lúc này đóng vai trò là báo cáo bộ phận của thực thể báo cáo cấp tỉnh.

Điều chỉnh thời hạn và trách nhiệm: Sự thích ứng về thể chế đòi hỏi phải rút ngắn thời gian nộp báo cáo trung gian. Vì không còn khâu phê chuẩn tại HĐND cấp quận, các văn bản hướng dẫn (như Công văn 11011/BTC-KBNN năm 2024) đã bắt đầu ấn định thời hạn nộp báo cáo của đơn vị dự toán cấp 1 sớm hơn, nhằm tận dụng lợi thế tinh gọn của mô hình hai cấp để tăng tính kịp thời cho BCTCNN toàn quốc.

5.2. Thích ứng về mặt kỹ thuật: Tái thiết kế luồng thông tin từ "Phân cấp" sang "Tập trung"

Đây là sự thích ứng quan trọng nhất về mặt nghiệp vụ kế toán, chuyển dịch từ mô hình cộng dồn hình chóp sang mô hình hội tụ dữ liệu.

Mô hình tổng hợp tập trung (Centralized Consolidation): Thay vì quy trình 4 bước (Xã -> Huyện -> Tỉnh -> Trung ương), quy trình thích ứng thực hiện việc đẩy dữ liệu trực tiếp từ các đơn vị dự toán cơ sở lên hệ thống của KBNN cấp tỉnh. Điều này giúp loại bỏ sai số và độ trễ do các khâu tổng hợp trung gian gây ra.

Xây dựng cơ chế đối soát tự động: Sự thích ứng về kỹ thuật đòi hỏi việc thiết lập các "quy tắc kiểm tra" (Validation rules) ngay trên hệ thống cung cấp thông tin tài chính. Theo tiêu chuẩn IPSAS 35, việc hợp nhất báo cáo yêu cầu loại trừ triệt để các giao dịch nội bộ. Trong mô hình hai cấp, các giao dịch giữa các đơn vị quận/huyện với các sở ngành cấp tỉnh giờ đây là giao dịch nội bộ trong một cấp ngân sách. Do đó, quy trình kỹ thuật phải tự động nhận diện các mã định danh đơn vị để thực hiện các bút toán loại trừ tự động, giảm thiểu sự can thiệp thủ công của cán bộ kế toán KBNN.

5.3. Thích ứng về công nghệ: Vai trò của hệ thống thông tin và kế toán số

Công nghệ là "bệ đỡ" cho mọi nỗ lực thích ứng về thể chế và kỹ thuật. Trong bối cảnh mới, hạ tầng CNTT của ngành tài chính đóng vai trò quyết định.

Sự kết nối giữa TABMIS và cổng thông tin BCTCNN: Sự thích ứng thể hiện qua việc liên kết dữ liệu giữa hệ thống quản lý ngân sách (TABMIS) và hệ thống tổng hợp báo cáo. Việc thực hiện cung cấp thông tin qua cổng thông tin điện tử theo Công văn 11011/BTC-KBNN là minh chứng rõ nhất cho sự thích ứng này. Công nghệ số giúp số hóa các biểu mẫu C01/CSTT, C02/CSTT, giúp đơn vị cơ sở có thể nộp báo cáo mọi lúc, mọi nơi, xóa bỏ rào cản địa lý giữa các quận/phường và KBNN tỉnh.

Ứng dụng Chữ ký số và Kiểm soát trực tuyến: Để bù đắp cho việc thiếu vắng các chốt kiểm soát trực tiếp tại cấp quận/huyện, quy trình thích ứng đẩy mạnh việc sử dụng chữ ký số và phê duyệt báo cáo trực tuyến. Điều này không chỉ đảm bảo tính pháp lý mà còn tạo ra dấu vết kiểm soát (Audit trail) rõ ràng, giúp tăng cường trách nhiệm giải trình của người đứng đầu đơn vị dự toán theo đúng tinh thần của Lý thuyết trách nhiệm giải trình (Accountability Theory).

Hướng tới Kiểm toán liên tục (Continuous Auditing): Hạ tầng công nghệ mới cho phép cơ quan quản lý thực hiện giám sát dữ liệu tài chính theo thời gian thực (Real-time data), thay vì đợi đến cuối năm. Đây là sự thích ứng mang tính chiến lược, giúp phát hiện sớm các rủi ro trong quản lý tài chính công tại các đô thị thực hiện chính quyền hai cấp.

Qua đó, sự thích ứng của quy trình tổng hợp BCTCNN trong bối cảnh chính quyền hai cấp không chỉ là giải pháp tình thế để đối phó với sự thay đổi của bộ máy hành chính, mà là một xu thế tất yếu của quản trị tài chính hiện đại. Việc kết hợp chặt chẽ giữa việc hoàn thiện khung pháp lý, tái cấu trúc nghiệp vụ theo hướng tập trung và tận dụng sức mạnh công nghệ số sẽ giúp nâng cao chất lượng thông tin tài chính nhà nước, phục vụ đắc lực cho công tác kiểm tra, giám sát của Quốc hội, HĐND và toàn thể nhân dân.

6. Giải pháp và kiến nghị

Từ những phân tích về thực trạng và các điểm nghẽn phát sinh trong quy trình tổng hợp BCTCNN tại các địa phương thực hiện mô hình chính quyền hai cấp, nghiên cứu đề xuất nhóm giải pháp đồng bộ sau đây:

6.1. Hoàn thiện khung pháp lý và thể chế kế toán công

Sự không đồng bộ giữa Luật Tổ chức chính quyền địa phương (với mô hình chính quyền đô thị mới) và các văn bản quy định về kế toán nhà nước cần được xử lý triệt để:

Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 25/2017/NĐ-CP và Thông tư số 133/2018/TT-BTC: Cần cập nhật định nghĩa về "thực thể báo cáo" và "đơn vị cung cấp thông tin" để phù hợp với việc lược bỏ cấp ngân sách trung gian. Cụ thể, cần xác định rõ trách nhiệm pháp lý và quy trình đối soát dữ liệu của các đơn vị dự toán tại cấp quận/phường khi nộp trực tiếp về KBNN (KBNN) cấp tỉnh.

Chuẩn hóa thời hạn báo cáo: Căn cứ vào Nghị quyết số 131/2020/QH14, cần ban hành quy định rút ngắn thời hạn lập và gửi báo cáo của các đơn vị dự toán cấp 1 tại các thành phố lớn. Việc cắt giảm khâu phê chuẩn tại HĐND cấp quận phải được cụ thể hóa bằng việc đẩy nhanh thời hạn công khai BCTCNN tỉnh/thành phố, nhằm cung cấp thông tin kịp thời cho công tác điều hành vĩ mô.

6.2. Giải pháp công nghệ: Triển khai hạ tầng dữ liệu dùng chung (Shared Services)

Để khắc phục áp lực "hấp thụ" dữ liệu của KBNN, việc chuyển đổi sang mô hình dịch vụ kế toán dùng chung là hướng đi tất yếu:

Phát triển mô hình Trung tâm dịch vụ dùng chung (Shared Services Center - SSC): Đẩy mạnh nâng cấp Cổng thông tin điện tử cung cấp thông tin tài chính (đã được định hướng tại Công văn 11011/BTC-KBNN) thành một nền tảng tích hợp. Tại đây, dữ liệu từ các đơn vị dự toán cơ sở được thu thập, chuẩn hóa và đối soát tự động thông qua các thuật toán thông minh trước khi đưa vào hệ thống tổng hợp.

Liên thông dữ liệu toàn diện: Xây dựng cơ chế kết nối thời gian thực giữa hệ thống TABMIS, phần mềm kế toán của các đơn vị dự toán và hệ thống Tổng kế toán nhà nước. Việc liên thông này sẽ giúp giảm thiểu sai sót do nhập liệu thủ công và đảm bảo tính thống nhất của dữ liệu theo đúng tinh thần của kế toán cơ sở dồn tích (Accrual Accounting).

6.3. Nâng cao năng lực nguồn nhân lực trong kỷ nguyên số

Công nghệ chỉ phát huy hiệu quả khi đội ngũ cán bộ có năng lực vận hành tương xứng:

Đào tạo kỹ năng phân tích dữ liệu (Data Analytics): Thay vì chỉ tập trung vào kỹ năng hạch toán truyền thống, cán bộ kế toán tại các đơn vị dự toán và cán bộ KBNN cần được trang bị khả năng khai thác, phân tích và quản trị dữ liệu lớn. Điều này giúp phát hiện sớm các sai lệch tài chính ngay trong quy trình tổng hợp.

Phổ biến chuẩn mực IPSAS: Tăng cường tập huấn về các chuẩn mực quốc tế, đặc biệt là IPSAS 35 về báo cáo tài chính hợp nhất, để đội ngũ kế toán hiểu rõ bản chất của việc loại trừ giao dịch nội bộ trong mô hình chính quyền hai cấp, đảm bảo tính trung thực và khách quan của báo cáo.

7. Kết luận

Nghiên cứu về sự thích ứng của quy trình tổng hợp BCTCNN trong bối cảnh chuyển đổi sang mô hình chính quyền hai cấp tại Việt Nam đã chỉ ra rằng, việc tinh gọn bộ máy hành chính không chỉ là một yêu cầu về mặt tổ chức mà còn là một cuộc cách mạng trong quản trị dữ liệu tài chính công. Kết quả nghiên cứu khẳng định rằng, cấu trúc chính quyền đô thị hiện nay đòi hỏi một sự dịch chuyển căn bản từ cơ chế "tổng hợp phân tầng" truyền thống sang mô hình "tổng hợp tập trung" dựa trên nền tảng số.

Việc lược bỏ các cấp trung gian đã giúp rút ngắn luồng thông tin, tuy nhiên cũng đặt ra áp lực lớn cho KBNN trong việc tiếp nhận và đối soát trực tiếp dữ liệu từ các đơn vị dự toán cơ sở. Qua việc đối soát các quy định tại Thông tư số 133/2018/TT-BTC và các hướng dẫn mới nhất tại Công văn số 11011/BTC-KBNN năm 2024, nghiên cứu cho thấy việc ứng dụng CNTT và xây dựng hạ tầng dữ liệu dùng chung (Shared Services) là chìa khóa để giải quyết các "điểm nghẽn" về độ trễ dữ liệu và sự thiếu đồng bộ kỹ thuật.

Tóm lại, sự thích ứng thành công của quy trình BCTCNN sẽ đóng góp quan trọng vào việc thực thi Lý thuyết trách nhiệm giải trình, giúp tăng cường tính minh bạch của nền tài chính quốc gia. Đây không chỉ là nhiệm vụ của ngành tài chính mà còn là điều kiện cần để củng cố niềm tin của nhân dân vào hiệu quả quản trị của Chính phủ trong kỷ nguyên số.