Giải pháp hoàn thiện kiểm toán nội bộ tại Kho bạc Nhà nước

Kho bạc Nhà nước Việt Nam (KBNN), với vai trò là đầu mối triển khai các hoạt động tài chính công quy mô lớn, tác động rộng khắp và yêu cầu khắt khe về an toàn hệ thống, minh bạch tài chính và hiệu quả quản lý, đòi hỏi phải xây dựng.

Trong cơ cấu quản trị khu vực công, KTNB giữ vai trò trọng yếu như một công cụ hỗ trợ kiểm soát, giám sát và tư vấn, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động tài chính - ngân sách.

Trong cơ cấu quản trị khu vực công, KTNB giữ vai trò trọng yếu như một công cụ hỗ trợ kiểm soát, giám sát và tư vấn, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động tài chính - ngân sách.

KBNN là đơn vị thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước (NSNN), quỹ dự trữ tài chính, ngân quỹ nhà nước, tổng kế toán nhà nước và huy động vốn thông qua phát hành công cụ nợ Chính phủ tại thị trường vốn trong nước. Với hệ thống tổ chức theo ngành dọc từ trung ương đến địa phương, KBNN là đầu mối thực hiện các hoạt động tài chính công có quy mô lớn, phạm vi ảnh hưởng sâu rộng và yêu cầu đặc biệt cao về an toàn hệ thống, minh bạch tài chính và hiệu quả quản lý. Trong bối cảnh chuyển đổi mạnh mẽ của hệ thống tài chính công, yêu cầu thiết lập một hệ thống KTNB hiện đại, chuyên nghiệp, độc lập tại KBNN ngày càng trở nên cấp thiết, là công cụ quản trị hiệu quả, hỗ trợ phát hiện rủi ro, đánh giá mức độ tuân thủ và đề xuất cải tiến quy trình vận hành, góp phần nâng cao năng lực điều hành và tính trách nhiệm giải trình của KBNN.

Thực trạng triển khai KTNB tại KBNN

Tại KBNN, chức năng KTNB được thiết lập về mặt pháp lý từ năm 2010 (tại Quyết định số 358/QĐ- BTC ngày 11/02/2010 của Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức Thanh tra KBNN). Tuy nhiên, đến năm 2022, KBNN mới bắt đầu triển khai, ban hành Quy chế KTNB áp dụng cho giai đoạn thí điểm theo Quyết định số 4236/QĐ-KBNN ngày 29/8/2022. Tại quy chế này, KTNB được xác định là công cụ giúp tổng giám đốc KBNN đánh giá độc lập, khách quan đối với tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống kiểm soát nội bộ, quy trình quản lý rủi ro và hoạt động quản trị trong toàn hệ thống. Đồng thời, chức năng KTNB còn được cụ thể hóa tại quy trình KTNB ban hành theo Quyết định số 4237/QĐ-KBNN cùng ngày.

Trong quá trình triển khai cho thấy, tổ chức bộ máy và thực tiễn vận hành chức năng KTNB trong hệ thống KBNN vẫn còn có những bất cập. Cụ thể, mặc dù quy chế và quy trình đã xác lập rõ ràng vai trò của KTNB là công cụ đánh giá độc lập và tư vấn cải tiến quy trình, nhưng trên thực tế, hoạt động KTNB chưa được tổ chức thực hiện một cách chuyên nghiệp và đồng bộ. Việc triển khai KTNB mới chỉ giới hạn ở cấp trung ương, chưa hình thành mạng lưới kiểm toán tại các KBNN địa phương; hơn nữa, nguồn nhân lực dành riêng cho KTNB còn mỏng, thực hiện kiêm nhiệm, chưa được đào tạo bài bản và chuyên sâu.

Đặc biệt, các nội dung kiểm toán theo hướng tiếp cận rủi ro, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ, cũng như tư vấn cải tiến hoạt động chưa được triển khai đúng với bản chất của KTNB theo chuẩn mực quốc tế. Thay vào đó, hoạt động KTNB nhiều thời điểm bị lồng ghép hoặc đồng nhất với kiểm tra hành chính, kiểm tra nội bộ, dẫn đến nguy cơ chồng chéo chức năng và làm mờ tính độc lập - yếu tố cốt lõi của KTNB.

Về nguyên lý, KTNB là một chức năng đảm bảo và tư vấn độc lập nhằm đánh giá, cải thiện tính hiệu lực của hệ thống quản trị, kiểm soát và quản lý rủi ro của tổ chức. Ngược lại, kiểm tra, đặc biệt là kiểm tra hành chính và công vụ, thường mang tính giám sát tuân thủ, xử lý vi phạm và có thể gắn liền với quyền hạn chế tài. Việc quy định thực hiện đồng thời cả hai nhóm chức năng này trong một tổ chức không những dẫn đến nguy cơ trùng lặp nhiệm vụ, mà còn tiềm ẩn xung đột vai trò, khiến cho hoạt động KTNB khó phát huy tính độc lập và khách quan - những yêu cầu then chốt theo chuẩn mực quốc tế của Viện KTNB (IIA).

Đặc biệt, trong điều kiện hoạt động thực tế, việc gộp chung KTNB với các hoạt động mang tính hành chính như tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo có thể khiến hoạt động KTNB bị gắn với yếu tố xử lý kỷ luật, làm lu mờ vai trò tư vấn chiến lược của KTNB đối với lãnh đạo đơn vị. Điều này có thể dẫn đến sự ngộ nhận trong toàn hệ thống về chức năng và giá trị thực sự của KTNB, ảnh hưởng đến chất lượng quản trị công trong dài hạn.

Một số hạn chế trong công tác KTNB tại KBNN

Thứ nhất, về tổ chức bộ máy và tính độc lập trong hoạt động KTNB

Một trong những nguyên tắc nền tảng của KTNB theo thông lệ quốc tế (được quy định tại Chuẩn mực nghề nghiệp quốc tế về thực hành KTNB - IPPF của IIA) là yêu cầu về tính độc lập cả về tổ chức và chuyên môn. Tuy nhiên, tại KBNN, bộ phận KTNB chưa được thiết lập như một đơn vị chuyên trách có vị trí độc lập trong cơ cấu tổ chức, dẫn đến nguy cơ chịu ảnh hưởng của các đơn vị kiểm toán và làm suy giảm tính khách quan của hoạt động kiểm toán.

Thứ hai, về quản lý rủi ro đối với quy trình nghiệp vụ KBNN

Hiện nay, KBNN vẫn chưa xây dựng được hệ thống quản lý rủi ro đối với các hoạt động nghiệp vụ KBNN một cách đầy đủ và chi tiết. Đặc biệt, một số cuộc kiểm toán thí điểm vẫn chủ yếu mang tính chất mô phỏng, chưa đi sâu vào phân tích bản chất rủi ro nghiệp vụ, dẫn đến khả năng phát hiện và đánh giá rủi ro hệ thống còn hạn chế.

Thứ ba, về nhân lực KTNB

Nguồn nhân lực phục vụ KTNB hiện tại chưa đáp ứng yêu cầu cả về số lượng lẫn chất lượng. Theo số liệu thống kê đến năm 2025, hệ thống KBNN còn thiếu 29 công chức so với định biên KTNB được phê duyệt. Không chỉ thiếu hụt về nhân sự, năng lực chuyên môn của đội ngũ cũng còn bất cập: kỹ năng nhận diện, phân tích rủi ro, ứng dụng CNTT, đặc biệt là năng lực xử lý và phân tích dữ liệu, còn chưa đồng đều giữa các đơn vị.

Thứ tư, về ứng dụng CNTT trong KTNB

Mặc dù, KBNN đã bước đầu triển khai một số công cụ hỗ trợ như module giám sát tiện ích trong thanh tra kiểm tra, nhưng nhìn chung việc ứng dụng công nghệ vào hoạt động KTNB còn chưa đồng bộ. Một số nội dung giám sát vẫn thực hiện thủ công, phụ thuộc vào thao tác lọc dữ liệu bằng Excel, chưa tích hợp thông tin từ các hệ thống nghiệp vụ quan trọng, như TABMIS hoặc dịch vụ công trực tuyến.

Một số giải pháp hoàn thiện KTNB tại KBNN

Tiếp thu kinh nghiệm quốc tế và một số đơn vị, tổ chức trong nước về triển khai KTNB và định hướng CCHC - tài chính công của Chính phủ, nhóm nghiên cứu đề xuất một số giải pháp có tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tiễn của KBNN, nhằm hoàn thiện mô hình KTNB theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, đảm bảo vai trò là công cụ đánh giá độc lập, khách quan trong hệ thống kiểm soát nội bộ của KBNN. Cụ thể:

Thiết lập vị trí KTNB có tính độc lập trong hệ thống KBNN

Thứ nhất, tổ chức lại bộ máy thực hiện KTNB theo hướng tách bạch khỏi chức năng kiểm tra hành chính

Trước mắt, trong bối cảnh hệ thống chính trị đang thực hiện sắp xếp tinh gọn tổ chức bộ máy theo Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương, về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực và hiệu quả, nhóm nghiên cứu đề xuất phương án KBNN chuyển giao nhiệm vụ KTNB sang một đơn vị độc lập hơn về mặt chức năng, cụ thể là Ban Chính sách - Pháp chế. Đây là đơn vị có chức năng hoạch định chiến lược, hoàn thiện thể chế, theo dõi thi hành pháp luật - những nội dung mang tính hệ thống, vĩ mô và tương thích với đặc trưng của hoạt động KTNB theo thông lệ quốc tế. Việc bố trí KTNB thuộc Ban Chính sách - Pháp chế sẽ tạo điều kiện cho bộ phận này hoạt động độc lập với hoạt động quản lý, điều hành và kiểm tra hành chính, giúp tăng cường tính khách quan và hiệu quả của các cuộc KTNB.

Thứ hai, nâng cấp chức năng KTNB trong Ban Chính sách - Pháp chế thành một đơn vị chuyên trách, có quyền hạn độc lập trong tổ chức và thực hiện kiểm toán

Để mô hình này vận hành hiệu quả, bộ phận KTNB thuộc Ban Chính sách - Pháp chế cần được tổ chức như một đơn vị chuyên trách với cơ cấu nhân sự đủ về số lượng và chất lượng, được trao quyền lập kế hoạch kiểm toán hàng năm, thực hiện kiểm toán, báo cáo kết quả kiểm toán và theo dõi việc thực hiện khuyến nghị. Quan trọng nhất, kết quả KTNB cần báo cáo trực tiếp cho Giám đốc KBNN, nhằm đảm bảo chuỗi thông tin không bị bóp méo hoặc can thiệp trong quá trình tổ chức và thực hiện.

Thứ ba, nghiên cứu xây dựng đầy đủ quy trình quản lý rủi ro đối với các hoạt động nghiệp vụ KBNN

Bao gồm thu NSNN qua KBNN; thanh toán chi trả đổi chi thường xuyên, chi đầu tư; quản lý ngân quỹ, huy động vốn; tổ chức cán bộ, thi đua, khen thưởng; quản lý tài sản công; kiểm tra nội bộ.…

Thứ tư, thiết lập hệ thống giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động KTNB một cách độc lập

Để KTNB phát huy vai trò thực chất, cần xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá riêng biệt đối với hoạt động KTNB, như: tỷ lệ khuyến nghị được chấp thuận và thực hiện, mức độ hài lòng của đơn vị được kiểm toán, tỷ lệ phát hiện rủi ro chưa được kiểm soát, số lượng rủi ro hệ thống phát hiện sớm, v.v. Các tiêu chí này phải được đánh giá định kỳ bởi đơn vị độc lập giúp tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và cải tiến liên tục.

Hoàn thiện quy trình và phương pháp KTNB tại KBNN

Chuẩn hóa quy trình KTNB theo hướng thống nhất và linh hoạt: KBNN cần thiết lập và ban hành một quy trình KTNB chuẩn hóa áp dụng thống nhất toàn hệ thống, bao gồm các giai đoạn:

+ Khảo sát sơ bộ và đánh giá rủi ro ban đầu: Thu thập thông tin từ các nguồn dữ liệu nghiệp vụ, phân tích bối cảnh kiểm toán và xây dựng bản đồ rủi ro để lựa chọn trọng tâm kiểm toán.

+ Lập kế hoạch kiểm toán: Xác định mục tiêu, phạm vi, tiêu chí đánh giá và thời gian kiểm toán trên cơ sở kết quả đánh giá rủi ro.

+ Thực hiện kiểm toán: Áp dụng phương pháp kiểm toán phù hợp; thu thập, phân tích và đánh giá bằng chứng kiểm toán.

+ Lập báo cáo kiểm toán: Trình bày kết quả, phân tích nguyên nhân sai sót, đề xuất khuyến nghị phù hợp.

+ Theo dõi thực hiện kiến nghị: Thiết lập cơ chế theo dõi, đánh giá mức độ thực hiện và hiệu quả của khuyến nghị kiểm toán.

- Áp dụng phương pháp kiểm toán tiếp cận rủi ro và định hướng hoạt động:

Cần được chuyển đổi từ phương thức truyền thống sang phương pháp hiện đại, lấy đánh giá rủi ro làm trọng tâm và hướng đến việc cải thiện hiệu quả hoạt động.

-  Ứng dụng mạnh mẽ CNTT và phân tích dữ liệu trong KTNB:

+ Hoàn thiện công cụ giám sát từ xa: Phát triển thêm các module phân tích dữ liệu từ hệ thống Dịch vụ công trực tuyến, TABMIS, kho dữ liệu dùng chung để hỗ trợ phân tích bất thường.

+ Ứng dụng công nghệ phân tích dữ liệu lớn (big data analytics): Phát hiện dấu hiệu trùng lặp chứng từ, sai lệch trong bảng kê thanh toán, thanh toán sai tài khoản...

+ Tích hợp các hệ thống dữ liệu nghiệp vụ: Đồng bộ hóa dữ liệu KTNB với các hệ thống kế toán, thanh toán, kho quỹ để giảm thời gian kiểm tra, tăng độ chính xác trong phát hiện rủi ro.

- Thiết lập cơ chế đánh giá hiệu quả quy trình và phương pháp KTNB dựa trên cơ sở:

+ Tỷ lệ hoàn thành kế hoạch kiểm toán;

+ Tỷ lệ thực hiện khuyến nghị sau kiểm toán;

+ Thời gian kiểm toán trung bình;

+ Mức độ cải thiện hệ thống kiểm soát nội bộ sau kiểm toán.

Kết quả đánh giá định kỳ này là cơ sở để cải tiến quy trình, đổi mới phương pháp và nâng cao năng lực kiểm toán viên nội bộ.

Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực hiện KTNB tại KBNN

Thứ nhất, KBNN cần phối hợp với các cơ quan chuyên môn, tổ chức nghề nghiệp trong và ngoài nước để xây dựng một khung năng lực chuẩn dành riêng cho đội ngũ KTNB trong lĩnh vực tài chính – ngân sách công. Khung năng lực này sẽ là căn cứ quan trọng để hoạch định chiến lược phát triển nguồn nhân lực, thiết kế chương trình đào tạo, đánh giá hiệu quả công việc và xây dựng cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm một cách minh bạch, hiệu quả.

Thứ hai, đào tạo chuyên sâu cho kiểm toán viên nội bộ KBNN

- Xây dựng giáo trình, tài liệu chuẩn hóa cho từng chuyên đề đào tạo, bảo đảm nội dung giảng dạy cập nhật, thực tiễn và phù hợp với xu hướng kiểm toán hiện đại;

- Tổ chức các khóa học thường xuyên theo hình thức trực tiếp (offline) và kết hợp trực tuyến (e-learning), tạo điều kiện thuận lợi cho học viên trên toàn quốc tiếp cận tri thức kiểm toán một cách linh hoạt, tiết kiệm thời gian và chi phí;

- Cử đi đào tạo theo năng lực và chức danh kiểm toán viên, từ cơ bản đến nâng cao, có phân nhóm theo từng cấp độ nghề nghiệp: kiểm toán viên mới, kiểm toán viên chính, trưởng đoàn kiểm toán và cán bộ quản lý KTNB.

Thứ ba, đổi mới công tác đánh giá và tạo động lực nghề nghiệp cho đội ngũ KTNB:

+ Xây dựng hệ thống đánh giá hiệu suất dựa trên chỉ số hiệu quả công việc (KPI)

+ Chỉ tiêu về kết quả đầu ra (output):

+ Số lượng báo cáo kiểm toán hoàn thành đúng hạn so với kế hoạch;

+ Mức độ đầy đủ, chính xác, logic và khả năng phát hiện rủi ro của các báo cáo kiểm toán;

+ Tỷ lệ khuyến nghị được chấp thuận và triển khai thực hiện thành công tại các đơn vị được kiểm toán.

+ Chỉ tiêu về chất lượng tương tác và năng lực chuyên môn:

+ Mức độ hài lòng của đơn vị được kiểm toán thông qua khảo sát định kỳ…

Tăng cường ứng dụng công nghệ hiện đại nhằm sử dụng hiệu quả nguồn dữ liệu đầu vào trong KTNB tại KBNN

Cần hướng tới phát triển và hoàn thiện hệ thống thông tin ngân sách và kế toán nhà nước số (VDBAS) - một nền tảng tích hợp dữ liệu thông minh và đồng bộ nhằm tăng cường khả năng xử lý, khai thác dữ liệu lớn (big data), phục vụ cho công tác phân tích, đánh giá rủi ro và KTNB. Cụ thể, theo Hình 1.

HÌnh 1

Nguồn: Đề án Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030

Mô hình hệ thống VDBAS được xây dựng với kiến trúc hiện đại, chia thành 7 phân hệ chức năng chính:

(1) Phân hệ Quản lý dự toán: Hỗ trợ quản lý phân bổ ngân sách trực tuyến, tiếp nhận kế hoạch đầu tư công trung hạn và phối hợp với hệ thống của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Đây là điểm đầu mối quan trọng giúp kiểm toán viên tiếp cận dữ liệu ngân sách ngay từ giai đoạn lập và phân bổ, hỗ trợ đánh giá tính tuân thủ và hợp lý của các chỉ tiêu dự toán.

(2) Phân hệ Thu NSNN: Tích hợp dữ liệu thu từ các NHTM, tổ chức trung gian thanh toán, Cổng Dịch vụ công Quốc gia và các cơ quan thu. Các dữ liệu được gắn định danh ID cho từng khoản thu, giúp kiểm toán viên truy xuất nguồn gốc, đối chiếu thông tin và đánh giá hiệu quả công tác thu ngân sách.

(3) Phân hệ KSC và Cam kết chi NSNN: Cho phép kiểm soát số dư dự toán, kết nối với hệ thống mạng đấu thầu quốc gia để theo dõi thực hiện hợp đồng, thanh toán điện tử và cam kết chi ngân sách. Đây là công cụ quan trọng để kiểm toán viên giám sát tính hợp pháp, hợp lệ và hiệu quả của các khoản chi NSNN.

(4) Phân hệ Tổng hợp BCTCNN: Nhận dữ liệu kế toán từ các ĐVSDNS để tổng hợp, đối chiếu và xây dựng các BCTCNN chính xác, đầy đủ. Đây là nguồn dữ liệu đầu vào thiết yếu để kiểm toán viên phân tích tình hình tài chính công.

(5) Phân hệ Sổ cái và Kho dữ liệu: Cho phép hoạch toán nghiệp vụ kế toán, quản lý hệ thống tài khoản và cung cấp công cụ tổng hợp dữ liệu trên toàn hệ thống. Đây là nền tảng hỗ trợ kiểm toán viên trong việc truy xuất dữ liệu, lập báo cáo và phân tích nghiệp vụ.

(6) Phân hệ Tổng hợp báo cáo quyết toán NSNN: Hỗ trợ xây dựng báo cáo quyết toán ngân sách đúng chức năng, nhiệm vụ được giao, phục vụ hoạt động kiểm toán cuối kỳ ngân sách.

(7) Phân hệ Báo cáo thực hiện ngân sách và quản trị: Cung cấp các báo cáo điều hành và báo cáo phân quyền cho các cơ quan quản lý, tổ chức quốc tế, người dân và doanh nghiệp, góp phần nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Việc triển khai VDBAS không chỉ phục vụ quản lý tài chính công hiệu quả, mà còn tạo điều kiện cho hoạt động KTNB chuyển từ mô hình truyền thống sang mô hình số hóa. Kiểm toán viên có thể truy cập dữ liệu theo thời gian thực, áp dụng các công cụ phân tích dữ liệu nâng cao (data analytics, AI) để xác định khu vực rủi ro, phát hiện bất thường và tăng cường năng lực cảnh báo sớm,…

Với các giải pháp nêu trên, hy vọng KBNN triển khai hoàn thiện mô hình KTNB theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế, đảm bảo vai trò là công cụ đánh giá độc lập, khách quan trong hệ thống kiểm soát nội bộ của KBNN.

Tài liệu tham khảo

Bộ Tài chính (2010), Quyết định số 358/QĐ-BTC 11/02/2010 về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra KBNN.

Bộ Tài chính (2012), Thông tư số 214/2012/TT-BTC ngày 06/12/2012 ban hành hệ thống chuẩn mực kiểm toán Việt Nam.

Thủ tướng Chính phủ (2015), Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính.

Thủ tướng Chính phủ (2022), Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030.