Sửa đổi luật kế toán: Những việc cấp bách và lâu dài

Luật Kế toán năm 2015 đã tạo nền tảng pháp lý quan trọng cho hoạt động kế toán trong gần một thập kỷ qua, góp phần đưa công tác kế toán ở cả khu vực công và khu vực doanh nghiệp đi vào nền nếp; đồng thời đặt cơ sở cho việc lập Báo cáo tài chính nhà nước, hoàn thiện chuẩn mực kế toán và hình thành thị trường dịch vụ kế toán. Tuy nhiên, bối cảnh hiện nay đã có nhiều thay đổi. Chuyển đổi số, hóa đơn điện tử, giao dịch điện tử, phần mềm kế toán, dữ liệu thuế, kho bạc số và các cơ sở dữ liệu chuyên ngành đang làm thay đổi cách thức hình thành, xử lý, lưu trữ và kiểm soát thông tin kế toán. Cùng với đó, yêu cầu về minh bạch tài chính, trách nhiệm giải trình, chất lượng báo cáo tài chính và quản lý dịch vụ kế toán đặt ra nhiều vấn đề mới mà Luật hiện hành chưa bao quát, xử lý đầy đủ.

Vì vậy, sửa Luật Kế toán là yêu cầu cần thiết, trước mắt, cần sửa ngay những nội dung cấp bách để thể chế hóa chủ trương cải cách, cắt giảm điều kiện kinh doanh, tháo gỡ vướng mắc và tránh khoảng trống quản lý. Về lâu dài, cần nghiên cứu xây dựng khuôn khổ pháp lý mới theo hướng luật khung, ổn định, phù hợp với chuyển đổi số, rõ hơn về trách nhiệm, minh bạch thông tin và quản lý dựa trên dữ liệu.

1. Vì sao cần sửa Luật Kế toán

Trước hết, Luật Kế toán hiện hành được xây dựng trong bối cảnh phương thức kế toán truyền thống vẫn chiếm vai trò chủ đạo. Nhiều quy định còn gắn với tư duy quản lý chứng từ, sổ kế toán, chữ ký, in ấn, lưu trữ và sửa chữa sai sót theo hình thức hồ sơ giấy. Trong khi đó, hiện nay dữ liệu kế toán có thể phát sinh từ nhiều hệ thống khác nhau: hệ thống bán hàng, ngân hàng, hóa đơn điện tử, thuế điện tử, kho bạc, phần mềm quản trị, phần mềm kế toán và các cơ sở dữ liệu chuyên ngành. Thông tin kế toán không còn chỉ là kết quả của một chứng từ do con người lập, mà có thể được tạo lập, phê duyệt, luân chuyển, đối chiếu và lưu trữ hoàn toàn trên môi trường điện tử.

Điều này đặt ra yêu cầu phải thay đổi cách tiếp cận. Luật không nên chỉ quản lý hình thức của chứng từ, sổ kế toán hay báo cáo, mà cần quản lý chất lượng và vòng đời của dữ liệu kế toán. Dữ liệu đó phải hợp pháp, đầy đủ, chính xác, toàn vẹn, an toàn, bảo mật, có khả năng truy xuất, đối chiếu và kiểm tra. Đây là yêu cầu rất khác so với cách quản lý tài liệu kế toán theo từng loại hồ sơ riêng lẻ. Nếu Luật vẫn duy trì quá nhiều quy định kỹ thuật cứng, hệ thống pháp luật sẽ khó theo kịp sự thay đổi của công nghệ và phương thức giao dịch.

Thứ hai, trách nhiệm đối với báo cáo tài chính cần được quy định rõ hơn. Luật hiện hành đã quy định báo cáo tài chính phải có chữ ký của người lập, kế toán trưởng và người đại diện theo pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tế, việc nhiều người cùng ký không tự động làm rõ trách nhiệm nếu không xác định cụ thể từng người chịu trách nhiệm về nội dung gì. Người lập báo cáo chịu trách nhiệm về việc tổng hợp và trình bày số liệu theo nhiệm vụ được giao. Kế toán trưởng hoặc người phụ trách kế toán chịu trách nhiệm về tổ chức công tác kế toán và kiểm soát chuyên môn. Người đại diện theo pháp luật hoặc người đứng đầu đơn vị phải chịu trách nhiệm cuối cùng về tổ chức công tác kế toán, chất lượng thông tin tài chính và việc công khai, giải trình. Cách phân định này cần được thể hiện rõ hơn trong Luật, nhất là khi đơn vị thuê ngoài dịch vụ kế toán hoặc thuê dịch vụ làm kế toán trưởng.

Thứ ba, quy định về công khai báo cáo tài chính cần chuyển từ hình thức sang thực chất hơn. Nhiều đơn vị có nghĩa vụ công khai nhưng nội dung công khai, hình thức công khai, thời hạn công khai và trách nhiệm khi không công khai còn có thể dẫn đến cách hiểu khác nhau. Trong bối cảnh yêu cầu minh bạch ngày càng cao, Luật cần làm rõ báo cáo nào phải công khai, công khai cho ai, công khai nội dung gì, công khai bằng phương thức nào và ai chịu trách nhiệm nếu công khai không đầy đủ, không đúng thời hạn hoặc công khai mang tính hình thức. Đối với những đơn vị có sử dụng nguồn lực công, doanh nghiệp có lợi ích công chúng hoặc đơn vị có ảnh hưởng lớn đến người sử dụng thông tin, yêu cầu công khai càng cần rõ hơn nữa.

Thứ tư, khu vực công, Báo cáo tài chính nhà nước và chuẩn mực kế toán công đang đặt ra yêu cầu pháp lý mới. Việc lập Báo cáo tài chính nhà nước từ năm tài chính 2018 đến nay là bước tiến lớn. Nhưng chất lượng báo cáo phụ thuộc vào chất lượng dữ liệu đầu vào từ nhiều nguồn: ngân sách, kho bạc, tài sản công, nợ công, vốn nhà nước tại doanh nghiệp, các quỹ tài chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp, cơ quan nhà nước và các hệ thống dữ liệu chuyên ngành khác. Nếu Luật chỉ quy định trách nhiệm lập báo cáo ở khâu cuối mà chưa làm rõ trách nhiệm cung cấp, xác nhận, đối chiếu, giải trình và chịu trách nhiệm về dữ liệu đầu vào, rất khó nâng cao độ tin cậy và giá trị sử dụng của Báo cáo tài chính nhà nước.

Thứ năm, thị trường dịch vụ kế toán đã có những thay đổi rõ nét. Dịch vụ kế toán không chỉ là hoạt động kinh doanh của một số doanh nghiệp, hộ kinh doanh hay cá nhân hành nghề. Đối với nhiều doanh nghiệp nhỏ, doanh nghiệp siêu nhỏ, hợp tác xã, hộ kinh doanh chuyển đổi lên doanh nghiệp và đơn vị có nguồn lực kế toán hạn chế, thuê dịch vụ kế toán là nhu cầu thực tế. Dịch vụ này giúp giảm chi phí cố định, tiếp cận nhân lực chuyên môn, phần mềm, quy trình và kinh nghiệm tốt hơn. Tuy nhiên, kế toán cũng là lĩnh vực tạo lập thông tin tài chính làm căn cứ cho thuế, tín dụng, đầu tư, phân phối lợi nhuận, quản lý tài sản và trách nhiệm với Nhà nước. Do đó, cải cách điều kiện kinh doanh là cần thiết, nhưng không thể tách khỏi yêu cầu đảm bảo chất lượng thông tin kế toán và trách nhiệm nghề nghiệp.

2. Những nội dung sửa đổi, bổ sung trước mắt

Trong giai đoạn trước mắt, việc sửa Luật cần đáp ứng yêu cầu cấp bách là khẩn trương thể chế hóa chủ trương cắt giảm điều kiện kinh doanh, đơn giản hóa thủ tục hành chính và tạo thuận lợi cho thị trường. Tuy nhiên, việc bãi bỏ điều kiện, giấy phép và thủ tục hành chính cần được rà soát đồng bộ với các quy định còn lại của Luật, nhằm tránh phát sinh khoảng trống quản lý hoặc các mâu thuẫn nội tại trong quá trình thực hiện.

Trước hết, cần rà soát các điều kiện kinh doanh, điều kiện hành nghề và thủ tục hành chính trong lĩnh vực dịch vụ kế toán. Việc giảm rào cản gia nhập thị trường là cần thiết, nhất là trong bối cảnh số lượng doanh nghiệp dịch vụ kế toán còn hạn chế, quy mô còn nhỏ, trong khi nhu cầu thuê dịch vụ của doanh nghiệp nhỏ, doanh nghiệp siêu nhỏ, hợp tác xã và hộ kinh doanh chuyển đổi lên doanh nghiệp ngày càng lớn. Các điều kiện mang tính hình thức, thủ tục tiền kiểm không thật sự cần thiết hoặc làm tăng chi phí gia nhập thị trường cần được cắt giảm. Tuy nhiên, việc cắt giảm này phải đặt trong phương thức quản lý mới là giảm tiền kiểm nhưng không bỏ qua trách nhiệm; giảm giấy phép nhưng không bỏ qua quản lý chất lượng; mở rộng thị trường cần song hành cùng với gia tăng niềm tin vào thông tin kế toán.

Đồng thời, cần rà soát sự thống nhất của các quy định liên quan đến chủ thể cung cấp và thuê dịch vụ kế toán. Khi thay đổi cơ chế quản lý, Luật cần làm rõ hơn các nguyên tắc về chủ thể được cung cấp dịch vụ, chủ thể được thuê dịch vụ, phạm vi công việc được thuê, trách nhiệm của đơn vị thuê dịch vụ, trách nhiệm của bên cung cấp dịch vụ và các nguyên tắc xác định cá nhân trực tiếp thực hiện công việc chuyên môn. Đây là những nội dung có thể cần được xử lý trong lần sửa đổi trước mắt để tránh tình trạng thị trường được mở rộng nhưng trách nhiệm pháp lý lại không rõ ràng khi phát sinh sai sót hoặc tranh chấp pháp lý.

Bên cạnh đó, cần có quy định chuyển tiếp bao quát đủ các tình huống phát sinh khi bãi bỏ cơ chế cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ kế toán, đăng ký hành nghề hoặc các thủ tục quản lý hiện hành. Quy định chuyển tiếp cần làm rõ hiệu lực của giấy chứng nhận đã cấp, hồ sơ đang giải quyết, hợp đồng đang thực hiện, trách nhiệm đối với vi phạm phát sinh trước ngày Luật có hiệu lực và việc xử lý các trường hợp đang trong quá trình kiểm tra, xem xét vi phạm. Quy định chuyển tiếp rõ ràng sẽ giúp cho quá trình thay đổi cơ chế quản lý diễn ra ổn định, hạn chế vướng mắc cho cơ quan quản lý, đơn vị thuê dịch vụ và bên cung cấp dịch vụ.

Một nội dung quan trọng khác là xác định phương thức quản lý sau khi chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Nhà nước không nhất thiết phải duy trì các thủ tục cấp phép như trước, nhưng cần có cơ chế quản lý dựa trên dữ liệu, rủi ro, công khai thông tin và xử lý vi phạm. Hậu kiểm không thể tự vận hành tốt nếu thiếu dữ liệu, tiêu chí rủi ro, cơ chế phối hợp và công cụ xử lý phù hợp. Vì vậy, trong lần sửa đổi trước mắt, cần đồng thời đặt ra nguyên tắc quản lý thay thế ở mức cần thiết, để việc cắt giảm điều kiện kinh doanh không tạo khoảng trống về trách nhiệm và chất lượng dịch vụ.

Như vậy, việc sửa Luật trước mắt không có nghĩa là phải xử lý toàn bộ các vấn đề có tính dài hạn của Luật Kế toán. Tuy nhiên, cần bảo đảm ba yêu cầu: thực hiện đúng chủ trương cải cách; không tạo mâu thuẫn nội tại trong Luật; không để khoảng trống về trách nhiệm và chất lượng thông tin kế toán.

3. Những vấn đề cần tiếp tục quan tâm, lưu ý trong dài hạn

Về lâu dài, cần nghiên cứu xây dựng Luật Kế toán thay thế theo hướng luật khung, ổn định, tập trung vào nguyên tắc và trách nhiệm pháp lý. Luật không nên quy định quá chi tiết các vấn đề kỹ thuật như biểu mẫu chứng từ, mẫu sổ, hệ thống tài khoản, quy trình ghi chép, cách sửa chữa sai sót, thời hạn lưu trữ cụ thể cho từng loại tài liệu hoặc các yêu cầu kỹ thuật của phần mềm. Những nội dung này nên được giao cho Chính phủ, Bộ Tài chính, chuẩn mực kế toán, chế độ kế toán và văn bản hướng dẫn chuyên môn để có thể cập nhật linh hoạt.

Tuy nhiên, luật khung không có nghĩa là luật quy định chung chung. Ngược lại, Luật cần rõ hơn ở những điểm có tính bản chất, nền tảng. Trước hết là nguyên tắc tạo lập, xử lý, lưu trữ và cung cấp thông tin kế toán. Luật cần xác định rõ yêu cầu chất lượng của thông tin kế toán, bao gồm tính trung thực, hợp lý, đầy đủ, kịp thời, có thể kiểm tra, có thể truy xuất và có thể giải trình. Đây là vấn đề cốt lõi để điều chỉnh cả kế toán giấy, kế toán điện tử và kế toán trong môi trường dữ liệu liên thông.

Vấn đề thứ hai là kế toán số, cần tạo hành lang pháp lý cho chứng từ điện tử, sổ kế toán điện tử, chữ ký điện tử, dữ liệu kế toán, lưu trữ điện tử, phần mềm kế toán, kết nối và chia sẻ dữ liệu kế toán. Vấn đề không phải là Luật quy định kỹ thuật phần mềm, mà là xác định trách nhiệm pháp lý của đơn vị kế toán và các bên liên quan trong việc bảo đảm dữ liệu kế toán đầy đủ, toàn vẹn, an toàn, bảo mật và có thể kiểm chứng. Khi phần mềm kế toán trở thành môi trường xử lý thông tin, Luật cần có nguyên tắc để kiểm soát quy trình tự động hóa, phân quyền, nhật ký truy cập, sửa đổi dữ liệu, khóa sổ, sao lưu, phục hồi và cung cấp dữ liệu khi kiểm tra, kiểm toán hoặc thanh tra.

Vấn đề thứ ba là minh bạch báo cáo tài chính và trách nhiệm giải trình,  cần quy định theo hướng phân định rõ trách nhiệm của người đứng đầu, người đại diện theo pháp luật, kế toán trưởng, người phụ trách kế toán, người lập báo cáo và bên cung cấp dịch vụ kế toán. Trách nhiệm không nên chỉ gắn với việc ký tên, mà phải gắn với từng vai trò trong quá trình tổ chức kế toán, kiểm soát chuyên môn, lập báo cáo, công khai và giải trình. Đồng thời, cơ chế công khai báo cáo tài chính cần quy định rõ hơn về phạm vi, hình thức, thời hạn và trách nhiệm. Trong môi trường số, công khai thông tin cần hướng tới khả năng tiếp cận thực chất của người sử dụng thông tin, không chỉ là niêm yết hoặc lưu hồ sơ nội bộ.

Vấn đề thứ tư là kế toán khu vực công, Báo cáo tài chính nhà nước và chuẩn mực kế toán công. Cần xác định rõ hơn phạm vi thông tin phục vụ Báo cáo tài chính nhà nước, trách nhiệm cung cấp dữ liệu của các bộ, ngành, địa phương và đơn vị liên quan, trách nhiệm đối chiếu, xác nhận, giải trình và xử lý chênh lệch. Báo cáo tài chính nhà nước không chỉ là sản phẩm tổng hợp cuối cùng của Bộ Tài chính hoặc Kho bạc Nhà nước, mà là kết quả của cả một chuỗi dữ liệu từ các đơn vị kế toán nhà nước, cơ quan quản lý ngân sách, tài sản công, nợ công, vốn nhà nước tại doanh nghiệp, quỹ tài chính nhà nước và các hệ thống quản lý chuyên ngành. Nếu trách nhiệm dữ liệu đầu vào không rõ, chất lượng báo cáo đầu ra khó đáp ứng được yêu cầu.

Cùng với đó, Luật cần xác định vị trí của chuẩn mực kế toán công Việt Nam trong hệ thống pháp luật kế toán. Chuẩn mực kế toán công không chỉ là tài liệu chuyên môn, mà phải trở thành căn cứ quan trọng để ban hành chế độ kế toán, lập báo cáo tài chính của đơn vị kế toán nhà nước, tổng hợp Báo cáo tài chính nhà nước và thuyết minh thông tin tài chính công. Đây là điều kiện để hệ thống kế toán công từng bước tiếp cận thông lệ quốc tế, đồng thời vẫn phù hợp với điều kiện dữ liệu, tổ chức bộ máy và yêu cầu quản lý của Việt Nam.

Vấn đề thứ năm là quản lý nhà nước về kế toán. Luật hiện hành đã quy định Bộ Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước về kế toán, các bộ, ngành và địa phương phối hợp thực hiện. Nhưng trong giai đoạn mới, cần quy định rõ hơn trách nhiệm cụ thể của từng chủ thể. Bộ Tài chính giữ vai trò đầu mối về chính sách, chuẩn mực, chế độ kế toán, hướng dẫn chuyên môn và quản lý thống nhất. Các bộ, ngành phải chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật kế toán trong lĩnh vực được phân công, chỉ đạo đơn vị thuộc phạm vi quản lý lập, gửi, công khai và giải trình thông tin kế toán. Địa phương phải có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra, tổng hợp vướng mắc, xử lý vi phạm và phối hợp trong quản lý công tác kế toán trên địa bàn.

Quản lý nhà nước cũng cần chuyển dần từ quản lý hồ sơ hành chính sang quản lý dựa trên dữ liệu và rủi ro. Điều này đòi hỏi Luật phải tạo cơ sở cho việc kết nối, chia sẻ, đối chiếu và khai thác dữ liệu kế toán giữa các cơ quan quản lý, đồng thời bảo vệ dữ liệu và xác định rõ trách nhiệm của cơ quan sử dụng dữ liệu. Khi kế toán vận hành trên môi trường số, kiểm tra kế toán không thể chỉ là kiểm tra chứng từ và sổ sách sau khi sự việc đã xảy ra, mà cần hướng tới giám sát dựa trên chỉ tiêu rủi ro, dấu vết dữ liệu, khả năng truy xuất và trách nhiệm giải trình của từng chủ thể.

Vấn đề thứ sáu là dịch vụ kế toán, cần được đặt trong kế hoạch sửa đổi, bổ sung dài hạn. Về nguyên tắc, dịch vụ kế toán cần được điều chỉnh theo hướng phát triển thị trường, giảm rào cản gia nhập, tạo thêm lựa chọn cho đơn vị kế toán, nhất là doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ. Nhưng cùng lúc, Luật cần đảm bảo chất lượng nghề nghiệp, trách nhiệm của người thực hiện, trách nhiệm của tổ chức cung cấp dịch vụ, quyền lợi của đơn vị thuê dịch vụ và độ tin cậy của thông tin kế toán.

Về lâu dài không nên tiếp cận chỉ là việc giữ hay bỏ điều kiện kinh doanh, mà vấn đề căn cơ hơn là thiết kế mô hình quản lý dịch vụ kế toán sau các bước cải cách. Cần phân biệt điều kiện gia nhập thị trường của tổ chức cung cấp dịch vụ với yêu cầu năng lực và trách nhiệm của cá nhân trực tiếp thực hiện dịch vụ. Cần xác định người chịu trách nhiệm chuyên môn đối với từng hợp đồng, cơ chế công khai thông tin về bên cung cấp dịch vụ, yêu cầu lưu giữ hồ sơ dịch vụ, giải trình khi cần thiết, xử lý vi phạm, bồi thường thiệt hại và vai trò của tổ chức nghề nghiệp trong cập nhật kiến thức, đạo đức nghề nghiệp, hỗ trợ kiểm soát chất lượng. Những nội dung này không nhất thiết phải được thiết kế như điều kiện kinh doanh tiền kiểm, nhưng cần có trong một hệ thống quản lý chất lượng nghề nghiệp.

Ngoài ra, dịch vụ kế toán trong tương lai có thể không chỉ diễn ra theo mô hình truyền thống. Dịch vụ trên nền tảng số, phần mềm kế toán dùng chung, xử lý dữ liệu từ xa, trí tuệ nhân tạo, dịch vụ xuyên biên giới, bảo mật dữ liệu và trách nhiệm khi sử dụng công nghệ sẽ trở thành những vấn đề ngày càng thực tế. Luật Kế toán mới cần có nguyên tắc đủ rộng để điều chỉnh các mô hình này, thay vì chỉ điều chỉnh mô hình doanh nghiệp dịch vụ kế toán theo cách hiểu hiện nay.

4. Xác định lộ trình hợp lý

Từ các phân tích trên, có thể thấy sửa Luật Kế toán cần một lộ trình hai bước. Bước thứ nhất là sửa ngay những nội dung cấp bách, trọng tâm là cắt giảm điều kiện kinh doanh và thủ tục hành chính không cần thiết, xử lý các điểm thiếu thống nhất trong quy định về dịch vụ kế toán, làm rõ trách nhiệm của đơn vị thuê và bên cung cấp dịch vụ, xử lý vấn đề ký hoặc định danh, bổ sung quy định chuyển tiếp và xác định nguyên tắc hậu kiểm sau khi bãi bỏ tiền kiểm. Đây là các nội dung cần thiết để thực hiện chủ trương cải cách, tạo thuận lợi cho thị trường và không làm chậm quá trình đổi mới hiện nay.

Bước thứ hai là cần chuẩn bị Luật Kế toán thay thế theo tầm nhìn dài hạn. Đây là quá trình thiết kế lại khuôn khổ pháp lý cho hoạt động kế toán trong giai đoạn mới, không chỉ sửa đổi, bổ sung một số vướng mắc kỹ thuật. Luật mới cần chuyển sang mô hình luật khung, tập trung vào nguyên tắc và trách nhiệm; phù hợp với kế toán số; rõ hơn về minh bạch báo cáo tài chính; nâng cao chất lượng Báo cáo tài chính nhà nước; xác lập vị trí của chuẩn mực kế toán công; phân định rõ trách nhiệm quản lý nhà nước; và thiết kế lại cơ chế quản lý dịch vụ kế toán theo hướng vừa mở thị trường, vừa bảo vệ chất lượng nghề nghiệp.

Sửa Luật Kế toán vì vậy không nên được xem xét, nhìn nhận như một công việc thuần túy kỹ thuật. Đây là một phần của quá trình đổi mới quản trị tài chính, quản lý dữ liệu, minh bạch thông tin và phát triển nghề nghiệp kế toán trong nền kinh tế số và hội nhập. Luật Kế toán năm 2015 đã hoàn thành vai trò của mình trong một giai đoạn phát triển. Nhưng giai đoạn hiện nay đòi hỏi một khuôn khổ pháp lý mới với ít tiền kiểm hình thức hơn, nhiều trách nhiệm thực chất hơn; ít quy định quá kỹ thuật hơn, nhưng nhiều nguyên tắc về dữ liệu hơn; ít tập trung vào thủ tục hơn, nhưng chú trọng đến chất lượng thông tin và niềm tin thị trường hơn

Nếu làm tốt lộ trình này, việc sửa Luật Kế toán sẽ không chỉ tháo gỡ vướng mắc trước mắt, mà còn tạo nền tảng cho một hệ thống kế toán hiện đại, minh bạch, linh hoạt và đáng tin cậy hơn trong thời gian tới./.