Kiểm toán nhà nước khuyến nghị hoàn thiện cơ chế, chính sách về quỹ tài chính ngoài ngân sách

Các quỹ cơ bản tuân thủ quy định về tài chính

Khoản 19 Điều 4 Luật NSNN năm 2015 quy định: “Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là quỹ do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật”.Theo Báo cáo số 609/BC-CP của Chính phủ về tình hình thực hiện kế hoạch tài chính năm 2024 và dự kiến kế hoạch tài chính năm 2025 của các quỹ tài chính ngoài ngân sách do Trung ương quản lý, hiện tại, có 22 Quỹ do các bộ, cơ quan Trung ương quản lý.8 quỹ có quy mô vốn, nguồn thu và nhiệm vụ chi lớn, trong đó các quỹ công gồm: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp, Quỹ Bảo hiểm y tế do Bảo hiểm xã hội Việt Nam quản lý (chiếm 91,4% tổng số quỹ TCNNS) theo cơ chế chủ động.

Các quỹ TCNNS khác còn tồn tại bất cập trong hệ thống pháp luật về quản lý, sử dụng các quỹ; quy định pháp luật chưa rõ ràng, thiếu văn bản pháp luật để thống nhất quản lý: Quỹ Tích lũy trả nợ, Quỹ Dịch vụ viễn thông công ích Việt Nam, Quỹ Phòng, chống tác hại của thuốc lá, Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng Việt Nam, Quỹ Phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa.

Ước tính đến cuối năm 2024, số dư nguồn các quỹ tương đối lớn, tăng 3,97% so với năm 2023. Riêng 03 quỹ công do Bảo hiểm xã hội Việt Nam quản lý chiếm 91,4% tổng số dư các quỹ; có 04 quỹ có số dư dưới 100 tỷ; 08 quỹ có số dư từ 100 tỷ đến 1.000 tỷ; 08 quỹ có số dư trên 1.000 tỷ. Về cơ bản các quỹ này đã sử dụng tài chính theo các quy định của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ; phù hợp với mục tiêu, nhiệm vụ được giao...KTNN đánh giá: Việc thực hiện nhiệm vụ của các quỹ tài chính ngoài ngân sách Trung ương đã góp phần nâng cao hiệu quả trong các công tác được giao như: Quản lý các khoản bảo hiểm, tích lũy trả nợ công, cho vay vốn với lãi suất ưu đãi, hỗ trợ đối với các dự án bảo vệ môi trường, dự án khoa học công nghệ, hoạt động đổi mới sáng tạo, các doanh nghiệp, hợp tác xã, tài trợ, hỗ trợ các hoạt động, dự án về viễn thông, phòng chống tác hại của thuốc lá, hỗ trợ việc làm ngoài nước, hỗ trợ tạo việc làm, hỗ trợ đối với người có công với cách mạng hoặc thân nhân gặp khó khăn, bù đắp những mất mát, hy sinh, gian khổ trong công tác phòng, chống tội phạm và là nguồn động viên, khích lệ cho tập thể, cá nhân tiếp tục đấu tranh quyết liệt với các loại tội phạm và ma túy, nâng cao hiệu quả công tác bảo đảm an ninh trật tự và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước…

Mô hình tổ chức chưa thống nhất, nhiệm vụ chi trùng lặp, nguồn lực tài chính chủ yếu dựa vào ngân sách…Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, kết quả kiểm toán việc quản lý, sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách do Trung ương quản lý giai đoạn 2020-2023 cho thấy hoạt động của các quỹ này còn nhiều bất cập, hạn chế.Hiện nay, các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của các quỹ được thiết kế theo 3 nhóm: Quy định tại luật và nghị định, theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, theo Quyết định của cơ quan Trung ương.

Trên thực tế, các quỹ được tổ chức theo 4 phương thức chính: Mô hình chuyên biệt, mô hình đơn vị sự nghiệp công lập, mô hình công ty TNHH một thành viên và các mô hình chưa được quy định cụ thể.Hơn nữa, bộ máy quản lý giữa các quỹ cũng thiếu đồng bộ. Một số quỹ do cán bộ kiêm nhiệm của các bộ, ngành quản lý nên không phát sinh chi phí; trong khi không ít quỹ khác xây dựng tổ chức riêng, gồm: hội đồng quản lý, ban kiểm soát và ban quản lý quỹ, dẫn đến tăng biên chế và chi phí...Bên cạnh đó, mặc dù phần lớn các quỹ hoạt động theo mô hình và cơ chế quản lý tương đồng, song lại áp dụng các cơ chế lương thưởng khác nhau, thậm chí chưa tuân thủ đúng quy định hiện hành.

Đơn cử, tại Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam, việc chi trả lương theo kết quả công việc chưa phản ánh đúng hiệu quả lao động của từng cá nhân khi tất cả người lao động đều được áp dụng mức đơn giá như nhau, bỏ qua đánh giá mức độ hoàn thành công việc...Một trong những bất cập lớn của hệ thống quỹ tài chính ngoài ngân sách hiện nay là sự trùng lặp về nhiệm vụ chi với NSNN và Ngân hàng Chính sách xã hội. Ví dụ, Quỹ Phát triển khoa học công nghệ, Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia, Quỹ quốc gia về việc làm hay Quỹ Đền ơn đáp nghĩa đều có nội dung chi tương đồng với NSNN.Thậm chí, một số quỹ còn trực tiếp cung cấp dịch vụ tài chính trùng lặp với Ngân hàng Chính sách xã hội. Một số quỹ còn quy định nội dung chi không xác định cụ thể, điển hình là Quỹ Dịch vụ viễn thông công ích.

Dù được thành lập với mục tiêu huy động nguồn lực từ xã hội, từ tổ chức nước ngoài hay khu vực tư nhân nhưng nguồn lực tài chính của một số quỹ cơ bản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước. Có quỹ được NSNN cấp vốn điều lệ ban đầu, có quỹ được hỗ trợ kinh phí thường xuyên, thậm chí một số vẫn tiếp tục được bổ sung vốn trong quá trình hoạt động - điều không còn phù hợp với quy định của Luật NSNN năm 2015.Một số quỹ chưa tạo được nguồn thu từ chính hoạt động thực hiện nhiệm vụ và các nguồn khác như Quỹ Hỗ trợ phát triển hợp tác xã Việt Nam. Đáng lưu ý, nhiều quỹ có nguồn thu chủ yếu từ… lãi gửi ngân hàng như Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam, Quỹ Phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước…

Hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý quỹ

Từ những đánh giá về các quỹ tài chính ngoài ngân sách Trung ương được kiểm toán, KTNN đưa ra một số khuyến nghị sau: Nghiên cứu cơ chế quản lý đối với các quỹ TCNNS do Trung ương quản lý tổ chức theo hướng phân biệt giữa các quỹ công hoạt động theo điều lệ quỹ và các luật chuyên ngành (gồm: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Bảo hiểm y tế, Bảo hiểm thất nghiệp và Quỹ Tích lũy trả nợ) với các quỹ TCNNS còn lại có cơ chế quản lý phù hợp.

Về mô hình tổ chức, nghiên cứu sắp xếp các quỹ TCNNS do Trung ương quản lý để đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực NSNN. Sắp xếp mô hình quản lý các quỹ theo hướng tinh gọn, hiệu quả, tại một số quỹ có thể không nhất thiết tổ chức bộ máy riêng mà chỉ cần Bộ, ngành xác định tiêu chuẩn, tiêu chí được hưởng ưu đãi từ quỹ và ủy thác các ngân hàng thương mại, ngân hàng chính sách cho doanh nghiệp vay và hưởng ưu đãi theo sứ mệnh của quỹ.Theo khuyến nghị của KTNN, một số quỹ có thể không nhất thiết tổ chức bộ máy riêng mà chỉ cần Bộ, ngành xác định tiêu chuẩn, tiêu chí được hưởng ưu đãi từ quỹ và ủy thác các ngân hàng thương mại, ngân hàng chính sách cho doanh nghiệp vay và hưởng ưu đãi theo sứ mệnh của quỹ.

Có thể tổ chức hoạt động theo hướng cử các cán bộ chuyên quản và thực hiện ủy thác hoạt động cho vay cho các ngân hàng chính sách xã hội, ngân hàng thương mại.Về chế độ tiền lương, nghiên cứu rà soát các quy định về chi lương đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách Trung ương để đảm bảo tính đồng bộ, công bằng so với các cơ quan khác thuộc bộ máy nhà nước và tương xứng với việc thực hiện nhiệm vụ được giao, thực hiện đánh giá hoạt động của các quỹ, tránh trường hợp quỹ chủ yếu dùng nguồn vốn để gửi ngân hàng nhưng vẫn được nhận thu nhập cao theo mức thu nhập đối với công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Đối với thực hiện nhiệm vụ của các quỹ, nghiên cứu, rà soát sứ mệnh và mục tiêu hoạt động của các quỹ. Trên cơ sở đó, đề xuất các biện pháp và cơ chế phù hợp nhằm đảm bảo các quỹ hoạt động đúng chức năng, thực hiện đầy đủ sứ mệnh cũng như mục tiêu đã được xác định khi thành lập. Đồng thời, cần rà soát lại các nhiệm vụ của các quỹ để tránh trường hợp trùng lặp với các nhiệm vụ của NSNN.KTNN cũng khuyến nghị Bộ Tài chính xem xét phối hợp với các các bộ chủ quản để rà soát chi tiết về tình hình sử dụng các nguồn vốn tại tất cả các quỹ, qua đó xác định đây là một trong các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của các quỹ.

Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chưa ban hành hướng dẫn cho các dự án bảo vệ môi trường vay vốn với lãi suất ưu đãi; sử dụng Quỹ đầu tư phát triển để giải ngân vốn cho vay ưu đãi và chưa có cơ chế tài chính về sử dụng nguồn tiền đóng góp của các nhà sản xuất, nhập khẩu để hỗ trợ xử lý chất thải; xác định hiệu quả tài chính một số Dự án vay ưu đãi chưa chính xác...Thông tư số 61/2019/TT-BTC quy định việc ủng hộ, đóng góp bằng tiền mặt nên việc tiếp nhận các tài trợ không phải bằng tiền chưa triển khai thực hiện được tại Quỹ Phòng chống tội phạm trung ương.