Kiểm toán Ngân sách địa phương theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại Việt Nam hiện nay

Luật quy định rõ hơn về phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi, tăng mức dư nợ vay của địa phương, rút ngắn thời gian quyết toán ngân sách, đồng thời đơn giản hóa thủ tục hành chính.

Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025 của Quốc hội sửa đổi Hiến pháp, quy định tổ chức hành chính nhà nước gồm hai cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) và xã, phường, đặc khu trực thuộc cấp tỉnh (cấp xã); đồng thời chấm dứt hoạt động của đơn vị hành chính cấp huyện từ ngày 01/7/2025. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15, mô hình chính quyền địa phương hiện nay chỉ còn hai cấp, góp phần tinh gọn bộ máy, giảm đầu mối, biên chế và chi phí thường xuyên, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, theo khoản 1 Điều 73 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2025, “KTNN thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP trước khi gửi HĐND cấp tỉnh xem xét, phê chuẩn”. Việc thay đổi mô hình chính quyền địa phương ảnh hưởng đến quy trình kiểm toán NSĐP khi các hướng dẫn, đề cương hiện hành của KTNN không còn phù hợp từ năm 2026. Bài viết này phân tích những thay đổi trong tổ chức chính quyền địa phương theo Luật 72/2025/QH15, tác động đến hoạt động kiểm toán NSĐP, và đề xuất sửa đổi Luật KTNN, quy trình và hướng dẫn kiểm toán tương ứng.

1. Một số đặc điểm về tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp

1.2. Tổ chức chính quyền địa phương

Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15, đơn vị hành chính của Việt Nam gồm hai cấp:

Chính quyền địa phương tại mỗi cấp gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) (trừ các trường hợp được quy định riêng tại Điều 28).

Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương gồm:

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND và cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương, tổ chức thực hiện các nghị quyết, chính sách và pháp luật.

Chính quyền địa phương phối hợp chặt chẽ với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội trong công tác vận động nhân dân, giám sát, phản biện xã hội và thực hiện cơ chế thông tin hai chiều.

Tóm lại, mô hình chính quyền địa phương hai cấp được tổ chức đồng bộ, hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân định rõ thẩm quyền, đề cao tính tự chủ, trách nhiệm và hiệu quả trong quản lý nhà nước ở địa phương.

1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) ở cả hai cấp: tỉnh và xã.

Chính quyền địa phương có các nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu như sau:

Mặc dù cấp tỉnh và cấp xã có nhiệm vụ tương đồng, nhưng cấp tỉnh có quy mô lớn hơn, giữ vai trò chỉ đạo phát triển kinh tế - xã hội toàn tỉnh, xây dựng cơ chế, chính sách vùng, khu vực. Trong khi đó, cấp xã là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật và quản lý hành chính tại cơ sở.

1.3. Phân định thẩm quyền giữa hai cấp chính quyền địa phương

Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc phân định rõ thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp xã là cần thiết để bảo đảm hiệu quả quản lý, tránh chồng chéo chức năng, phát huy vai trò riêng của từng cấp.

- HĐND tỉnh quyết định các vấn đề lớn như quy hoạch phát triển, dự toán và phân bổ ngân sách, chính sách ngành, lĩnh vực.

- UBND tỉnh tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND, chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn chuyên môn cho cấp xã, đảm bảo thống nhất trong quản lý nhà nước toàn tỉnh.

- Chính quyền cấp xã triển khai các chủ trương, chính sách, giải quyết công việc gắn với đời sống người dân như hộ tịch, đất đai, an sinh xã hội, an ninh trật tự...

- UBND xã thực hiện chỉ đạo của cấp tỉnh và chủ động tổ chức công việc trong phạm vi được phân cấp.

- Cấp tỉnh không can thiệp trực tiếp vào công việc cụ thể của cấp xã, mà thực hiện giám sát, hướng dẫn và kiểm tra.

- Cấp xã tuân thủ pháp luật, thực hiện chỉ đạo cấp trên và chịu trách nhiệm trước HĐND xã, nhân dân và chính quyền cấp trên.

· Tăng vai trò cho cấp xã:

Cấp xã không chỉ tiếp nhận trách nhiệm từ cấp huyện (sau khi cấp huyện giải thể) mà còn là cấp chính quyền duy nhất dưới tỉnh có cơ quan dân cử (HĐND). Cấp xã phải đảm nhận nhiều lĩnh vực quản lý như thủ tục hành chính, phát triển nông thôn, đất đai, dân cư, môi trường… đồng thời giữ vai trò trung tâm trong tự quản lý địa bàn dân cư dưới sự chỉ đạo, giám sát của cấp tỉnh.

2. Thực tiễn hoạt động của chính quyền địa phương hai cấp hiện nay

Từ ngày 01/7/2025, chính quyền địa phương hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp xã chính thức hoạt động. Sau sắp xếp, cả nước hiện có 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh (28 tỉnh, 6 thành phố) và 3.321 đơn vị hành chính cấp xã (2.621 xã, 687 phường, 13 đặc khu). Các đơn vị đã cơ bản kiện toàn bộ máy và đi vào hoạt động, tuy nhiên vẫn còn gặp khó khăn, lúng túng trong quản lý và điều hành.

Ngày 31/8/2025, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 268/NQ-CP đánh giá việc sắp xếp và vận hành chính quyền hai cấp nhận được sự đồng thuận của toàn xã hội, sự ủng hộ của nhân dân và sự vào cuộc quyết liệt của hệ thống chính trị. Mô hình đang dần ổn định, phù hợp với nguyện vọng người dân, đồng thời giải quyết được những khó khăn, vướng mắc tồn tại lâu nay.

Về tổ chức bộ máy, các địa phương đã hoàn thành sắp xếp, kiện toàn với 465 cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và 9.916 phòng chuyên môn cấp xã đi vào hoạt động ổn định. Cơ sở vật chất và phương tiện làm việc được rà soát, bổ sung; nhiều xã, phường được trang bị thêm trụ sở và thiết bị để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành tại cơ sở. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn một số hạn chế và khó khăn cần khắc phục như:

(1) Việc kiện toàn tổ chức bộ máy và nhân sự ở địa phương sau sáp nhập còn gặp khó khăn. Nhìn chung, nguồn nhân lực ở cấp cơ sở hiện nay vừa thừa, vừa thiếu, vừa hạn chế về chất lượng chuyên môn lẫn kỹ năng công nghệ.

(2) Hạ tầng cơ sở còn nhiều hạn chế: Một số địa phương thiếu trụ sở hoặc trụ sở xuống cấp, chật hẹp, phân tán; trung tâm hành chính công đặt xa, chưa thuận tiện cho người dân. Việc xử lý trụ sở dôi dư theo hướng chuyển đổi công năng thành cơ sở y tế, giáo dục, công trình công cộng còn gặp nhiều khó khăn; nhiều cơ sở nhà, đất chưa được xử lý dứt điểm, tiến độ xử lý còn chậm.

(3) Cơ chế tài chính - ngân sách chưa theo kịp mô hình mới trong khi địa bàn quản lý rộng hơn. Việc phân công nhiệm vụ chi ngân sách sau sắp xếp còn nhiều vướng mắc, một số nhiệm vụ được giao chưa thống nhất giữa các đơn vị.

(4) Hạ tầng công nghệ thông tin từ trung ương đến địa phương còn thiếu đồng bộ, gây khó khăn cho việc liên thông, chưa bảo đảm dịch vụ công toàn trình.

(5) Công tác tuyên truyền, phổ biến về mô hình chính quyền địa phương 02 cấp ở vài nơi chưa thật sự sâu rộng; một bộ phận nhân dân, cán bộ, công chức vẫn chưa quen với cách thức vận hành mới.

Nguyên nhân chính là việc sắp xếp tổ chức và nhân sự trong thời gian ngắn dẫn đến thừa thiếu cán bộ không đồng đều, đặc biệt ở các lĩnh vực như đất đai, tài chính, pháp lý, CNTT, quy hoạch và xây dựng, chưa đáp ứng yêu cầu công việc. Cơ sở vật chất nhiều nơi xuống cấp, thiếu trang thiết bị và phương tiện công vụ; hệ thống CNTT còn hạn chế, kết nối không ổn định, ảnh hưởng hiệu quả vận hành. Văn bản hướng dẫn chậm ban hành, phân cấp phân quyền mang tính hình thức, hạn chế chủ động của chính quyền cơ sở. Nguồn lực tài chính thiếu hụt, tiến độ cấp ngân sách và xử lý tài sản dôi dư chậm. Thời gian triển khai gấp gáp, đặc biệt ở vùng miền núi, hải đảo, vùng sâu vùng xa, gây khó khăn cho việc hoàn thành nhiệm vụ kịp thời.

3. Sự thay đổi về quy định Luật Ngân sách nhà nước đối với nhiệm vụ kiểm toán Ngân sách địa phương và kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương của Kiểm toán nhà nước năm 2026 và các năm tiếp theo

3.1. Sự thay đổi của Luật Ngân sách nhà nước năm 2025

Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2025 có hiệu lực từ năm ngân sách 2026, tuy nhiên một số quy định được áp dụng sớm từ ngày 01/7/2025, gồm:

Việc phân chia khoản thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất được áp dụng từ dự toán ngân sách năm 2026 (lập trong năm 2025). Hà Nội tiếp tục thực hiện cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù theo Luật Thủ đô. Các địa phương đang áp dụng chính sách đặc thù vẫn được duy trì theo nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ.

Quyết toán ngân sách năm 2024 và lập dự toán năm 2026 vẫn tuân thủ theo Luật NSNN số 83/2015/QH13 (được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 59/2020/QH14 và Luật số 56/2024/QH15).

Vì vậy, hoạt động kiểm toán quyết toán NSNN năm 2025 (diễn ra trong năm 2026) và kiểm toán công tác lập, giao dự toán năm 2026 (thực hiện năm 2027) sẽ lồng ghép áp dụng cả Luật NSNN cũ và mới.

Luật NSNN năm 2025 được ban hành nhằm điều chỉnh quản lý NSNN phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khắc phục tồn tại của luật trước và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Luật hướng tới đổi mới cơ chế phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, đảm bảo ổn định, công bằng, minh bạch, phát huy vai trò chủ đạo của NSTW và tính chủ động của địa phương. Đồng thời, phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn theo nguyên tắc cấp nào thực hiện hiệu quả thì giao cho cấp đó, thúc đẩy địa phương tự quyết, tự chịu trách nhiệm, đồng thời đơn giản hóa thủ tục NSNN. Luật cũng nhằm cơ cấu lại NSNN, đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả và tăng cường trách nhiệm giải trình. Một số nội dung thay đổi chính gồm:

(1) Những quy định chung được sửa đổi, bổ sung

- Về giải thích từ ngữ: Bổ sung giải thích một số khái niệm mới như “chi viện trợ”, “trả nợ gốc”, “cơ quan tài chính”, “cơ quan thu ngân sách”, “dự toán chi còn lại của cấp ngân sách” để thuận lợi khi tổ chức thực hiện, phù hợp với pháp luật có liên quan và thống nhất cách hiểu chung

- Nguyên tắc cân đối NSNN: Bổ sung quy định các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện được tổng hợp toàn bộ vào thu NSNN. Kinh phí thực hiện các hoạt động phục vụ công tác thu phí sẽ được tổng hợp, lập dự toán theo đúng quy định.

- Dư nợ vay của NSĐP được điều chỉnh từ 3 nhóm xuống còn 2 nhóm (không nhận và có nhận bổ sung cân đối từ NSTW), đồng thời nâng mức dư nợ tối đa lên 120% và 80% số thu NSĐP. Trường hợp cần vay vượt mức cho phép, tỉnh/thành phố phải báo cáo Chính phủ để trình Quốc hội quyết định.

- Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách: Bổ sung quy định NSNN bố trí kinh phí cho các quỹ thực hiện nhiệm vụ về phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số, xây dựng chính sách, pháp luật.

- Dự phòng NSNN: Tăng mức bố trí dự phòng tối đa từ 4% lên 5% tổng chi ngân sách mỗi cấp và bổ sung quy định phạm vi chi từ nguồn dự phòng đối với chi dự trữ quốc gia; nhiệm vụ đối ngoại đột xuất, cấp bách của Nhà nước;... Bỏ quy định yêu cầu ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng cấp mình nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu trước khi được hỗ trợ từ ngân sách cấp trên.

- Quỹ dự trữ tài chính: Sửa đổi, quy định rõ thời gian tạm ứng từ quỹ dự trữ tài chính phải hoàn trả trong vòng 12 tháng kể từ ngày tạm ứng. Bổ sung quy định được tạm ứng từ quỹ dự trữ tài chính địa phương để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các chương trình, nhiệm vụ, dự án kết cấu hạ tầng quan trọng trên địa bàn và phải hoàn trả trong vòng 36 tháng kể từ ngày tạm ứng.

- Bổ sung các nhiệm vụ chi NSNN được bố trí từ hai nguồn (chi đầu tư công và chi thường xuyên) như sau: Kế thừa quy định tại Điều 4 Luật số 56/2024/QH15 gồm: mua sắm, sửa chữa, nâng cấp tài sản, trang thiết bị; thuê hàng hóa, dịch vụ; sửa chữa, mở rộng, xây mới hạng mục công trình thuộc dự án đã đầu tư. Bổ sung thêm các nội dung: bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; chuẩn bị và thực hiện giải phóng mặt bằng; chi phí lập, phê duyệt dự án đầu tư công sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi; chi hoạt động quy hoạch.

- Công tác lập dự toán NSNN: Sửa đổi căn cứ, yêu cầu lập dự toán để bao quát đầy đủ nguồn thu. Làm rõ: (i) Dự toán chi thường xuyên lập theo kế hoạch phát triển, chính sách, định mức chi và nhiệm vụ chi dự kiến phát sinh; (ii) Dự toán chi cho chương trình, dự án nhiều năm lập theo khả năng thực hiện hằng năm và tổng mức kinh phí đã phê duyệt. Bỏ quy định về năm đầu/năm trong thời kỳ ổn định ngân sách. Bổ sung trách nhiệm lập dự toán của đơn vị sử dụng và đơn vị dự toán.

- Công tác chấp hành NSNN: Làm rõ trách nhiệm của cơ quan tài chính, đơn vị dự toán, Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách và Kho bạc Nhà nước. Bổ sung quy định về tạm cấp ngân sách, ứng trước dự toán chi thường xuyên năm sau cho nhiệm vụ cấp bách. Điều chỉnh quy định sử dụng nguồn tăng thu, dự toán chi còn lại (bổ sung vào dự phòng NSNN, bỏ thứ tự ưu tiên). Thưởng 10% vượt thu thuế xuất, nhập khẩu qua biên giới đất liền để hỗ trợ địa phương đầu tư hạ tầng.

- Công tác quyết toán NSNN:

+ Sửa đổi, bổ sung một số nhiệm vụ chi được phép chuyển nguồn sang năm sau nhằm đáp ứng thực tiễn, thể chế hóa nghị quyết của Đảng và đảm bảo đồng bộ pháp luật, bao gồm: chi an sinh xã hội, chi dự trữ quốc gia, chi các chương trình mục tiêu quốc gia, chi mua sắm hàng hóa, dịch vụ, sửa chữa, cải tạo, nâng cấp, mở rộng và xây dựng mới công trình.

+ Quy định rõ trách nhiệm, thời hạn và trình tự lập, xét duyệt, tổng hợp quyết toán NSĐP, NSNN theo hướng tăng phân cấp, tránh chồng chéo, rút ngắn thời gian tổng hợp từ 18 tháng xuống 12 tháng. Bổ sung trách nhiệm đơn vị dự toán cấp trên trực tiếp trong việc xét duyệt quyết toán cho đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc.

+ Sửa đổi quy định theo hướng Quốc hội chỉ quyết định tổng thể và cơ cấu lớn dự toán NSNN, phân bổ NSTW, chi tiết theo chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên; chi tiết cụ thể theo từng lĩnh vực thu, chi giao Thủ tướng Chính phủ quyết định, bao gồm cả lĩnh vực thực hiện theo nghị quyết của Đảng (chi lĩnh vực giáo dục - đào tạo và dạy nghề, lĩnh vực khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số).

+ Bổ sung quy định giao Bộ Tài chính quyết định giao chi tiết nhiệm vụ thu, chi NSNN cho từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

+ HĐND, UBND các cấp quyết định dự toán NSĐP theo nguyên tắc nêu trên.

(2) Những nội dung về phân cấp, phân quyền

- Về giao dự toán NSNN: Quốc hội quyết định tổng thể và cơ cấu lớn dự toán NSNN, phân bổ NSTW theo chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên; chi tiết từng lĩnh vực thu, chi do Thủ tướng quyết định, bao gồm cả các lĩnh vực theo nghị quyết của Đảng (giáo dục - đào tạo, khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số). Bổ sung quy định Bộ Tài chính giao chi tiết nhiệm vụ thu, chi cho các bộ, ngành và địa phương. HĐND, UBND các cấp quyết định dự toán NSĐP theo nguyên tắc này.

- Về chấp hành NSNN: Sửa đổi quy định thẩm quyền Chính phủ quyết định sử dụng tăng thu so với dự toán, dự toán chi còn lại của NSTW; điều chỉnh dự toán thu, chi của bộ, cơ quan trung ương và địa phương; điều chỉnh mức vay, bội chi ngân sách giữa các địa phương trong tổng mức vay, bội chi NSĐP đã được Quốc hội quyết định. Quy định tương ứng về thẩm quyền của UBND các cấp đối với NSĐP.

- Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương: Bổ sung quy định HĐND cấp tỉnh được phép: (i) Ban hành một số khoản thu phí, lệ phí ngoài danh mục quy định của Luật Phí và lệ phí; (ii) Quyết định cụ thể hoặc giao cho UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo quy định khung của Chính phủ hoặc Bộ Tài chính phù hợp với khả năng cân đối của NSĐP; (iii) Giao HĐND cấp xã ban hành chế độ chi ngân sách phù hợp với khả năng quản lý và khả năng cân đối của ngân sách cấp xã. Bổ sung quy định UBND cấp tỉnh: (i) Quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do HĐND cùng cấp giao; (ii) Quyết định một số chế độ chi ngân sách cấp bách phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh.

(3) Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp

- Nguồn thu giữa NSTW và NSĐP có sự thay đổi căn bản phương thức phân chia nguồn thu so với Luật NSNN năm 2015, theo đó sửa đổi quy định các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP nhằm bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTW, chủ động của NSĐP, trong đó:

+ Đối với tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia thuế thu nhập doanh nghiệp, thu nhập cá nhân, tiêu thụ đặc biệt, bảo vệ môi trường được Chính phủ trình Quốc hội xem xét, quyết định tỷ lệ và được ổn định lâu dài để chủ động cho NSTW và NSĐP.

+ Thuế giá trị gia tăng (bao gồm cả thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu), sau khi trừ hoàn thuế: NSTW hưởng 70% và NSĐP hưởng 30%. Việc phân chia cho từng địa phương trên cơ sở nguyên tắc, tiêu chí trong từng giai đoạn do UBTVQH xem xét, quyết định.

+ Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất: Phân chia NSTW/NSĐP tỷ lệ 20%/80% hoặc 15%/85% theo 02 nhóm các địa phương không nhận bổ sung cân đối và nhận bổ sung cân đối (riêng Thủ đô Hà Nội được hưởng 100% số thu này).

- Nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP:

+ Đối với chi đầu tư phát triển đươc phân định rõ 03 nhóm: (i) Đầu tư cho các chương trình, dự án, nhiệm vụ và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật Đầu tư công; (ii) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu, doanh nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh do Nhà nước giao nhiệm vụ, đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; (iii) Chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.

+ Bổ sung nội dung chi viện trợ, chi cho vay theo quy định của Chính phủ.

+ Đối với chi thường xuyên: Điều chỉnh sự nghiệp khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số theo Nghị quyết số 57-NQ/TW.

(4) Nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh và cấp xã

Bỏ quy định phân cấp cho cấp xã về nguồn thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, lệ phí trước bạ nhà, đất và nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học, công nghệ. Thay vào đó, giao HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể phân cấp nguồn thu, tỷ lệ phần trăm phân chia và nhiệm vụ chi giữa ngân sách tỉnh và xã, phù hợp thực tế địa phương.

(5) Về việc xác định số bổ sung cân đối, số bổ sung có mục tiêu

Quy định nguyên tắc, tiêu chí và phương pháp xác định số bổ sung cân đối ngân sách, số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Bỏ quy định tổng mức hỗ trợ vốn đầu tư phát triển hằng năm của NSTW cho NSĐP tối đa không vượt quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSTW.

(6) Một số nội dung bãi bỏ, cắt giảm và đơn giản hóa thủ tục hành chính như: Các quy định liên quan đến số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách; kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm; thời kỳ ổn định ngân sách; thẩm định quyết toán NSNN của cơ quan tài chính các cấp.

3.2. Những ảnh hưởng của sự thay đổi Luật NSNN năm 2025 tới việc tổ chức, thực hiện kiểm toán NSĐP và kiểm toán BCQT NSĐP của KTNN

Với những thay đổi như trên, công tác kiểm toán NSĐP và kiểm toán BCQT NSĐP của KTNN sẽ có nhiều ảnh hưởng, phải thay đổi để phù hợp thực tiễn hoạt động quản lý NSNN của chính quyền địa phương 02 cấp hiện nay, một số vấn đề ảnh hưởng công tác tổ chức kiểm toán như:

- Việc hợp nhất một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (từ 63 tỉnh, thành phố còn 34 tỉnh, thành phố) dẫn đến giảm đầu mối cấp tỉnh được kiểm toán đối với các KTNN khu vực (trước đây bình quân mỗi KTNN khu vực được giao phụ trách kiểm toán khoảng gần 5 tỉnh, nay giảm còn dưới 3 tỉnh, thậm chí có KTNN khu vực IV chỉ được giao 01 tỉnh).

- Việc bỏ cấp huyện, tổ chức lại cấp xã theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp (từ 696 đơn vị cấp huyện lên 3.321 đơn vị cấp xã) gây áp lực lớn cho KTNN trong việc lựa chọn mẫu kiểm toán. Sau sáp nhập, cả nước còn 34 tỉnh, thành phố với 3.321 xã, số đầu mối trực thuộc ngân sách cấp tỉnh tăng đáng kể so với trước (từ 696 cấp huyện lên 3.321 cấp xã), làm tăng khối lượng kiểm toán NSĐP (trước đây kiểm toán khoảng 50% cấp huyện). Thêm vào đó, cơ chế phân cấp, quản lý ngân sách cấp xã rất khác nhau giữa địa phương; cơ sở hạ tầng còn hạn chế gây khó khăn cho việc di chuyển và tổ chức kiểm toán.

- Các cơ chế, chính sách thay đổi để phù hợp với mô hình quản lý mới của các cấp chính quyền dẫn đến ảnh hưởng đến công tác tổ chức hoạt động kiểm toán, nhất là sự thay đổi khi Luật NSNN năm 2025 được ban hành và có hiệu lực:

+ Theo quy định của Luật NSNN năm 2025, cấp xã là một cấp ngân sách, được phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể và thực hiện quản lý, điều hành chi ngân sách theo quy định tại Điều 31, 32. Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý ngân sách cấp xã tại mỗi địa phương không giống nhau, nhất là về phân cấp quản lý thu và quản lý chi đầu tư xây dựng.

+ Liên quan đến đặc thù chuyển tiếp của niên độ ngân sách năm 2025 (kiểm toán trong năm 2026), trong đó các cấp ngân sách có 06 tháng đầu năm hoạt động theo mô hình quản lý chính quyền địa phương cũ (03 cấp); 06 tháng cuối năm tổ chức theo mô hình chính quyền 02 cấp (cấp xã); việc bàn giao quyết toán giữa các cấp.

+ Luật NSNN 2025 rút ngắn thời gian quyết toán NSNN các cấp như sau: HĐND cấp xã phê duyệt báo cáo quyết toán trước 31/3 năm sau; UBND cấp tỉnh tổng hợp, lập quyết toán NSĐP gửi Bộ Tài chính và KTNN trước 1/5, trình HĐND tỉnh phê duyệt trước 1/7, gửi Bộ Tài chính và KTNN trước 5/7; Các đơn vị dự toán cấp I thuộc NSTW gửi báo cáo quyết toán thu, chi cho Bộ Tài chính và KTNN trước 5/7; Bộ Tài chính tổng hợp, lập báo cáo quyết toán NSNN trình Chính phủ và gửi KTNN trước 15/8; Chính phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết toán chậm nhất 20/9 để xin ý kiến, hoàn chỉnh trình Quốc hội; Quốc hội xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN chậm nhất 12 tháng sau năm ngân sách kết thúc.

Như vậy, thời gian tổ chức và hoàn thành phát hành BCKT BCQT NSĐP phải hoàn thành trước ngày 1 tháng 7 năm sau trong khi 31/03 cấp xã mới phê chuẩn quyết toán ngân sách, điều này sẽ tạo áp lực rất lớn cho các KTNN khu vực khi KTNN chỉ có 12 KTNN khu vực nhưng phải hoàn thành 34 đoàn kiểm toán BCQT trước ngày 1 tháng 7, nhất là các KTNN khu vực được giao phụ trách nhiểu tỉnh, thành phố như KTNN khu vực khu vực II, VII, X (phụ trách 4 tỉnh, thành phố); KTNN khu vực V, VI, VIII, XI (phụ trách 3 tỉnh, thành phố).

- Việc tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước về thu, chi NSĐP có sự không đồng nhất ở các cấp chính quyền địa phương nên khó khăn trong việc tổ chức mô hình Đoàn kiểm toán, cụ thể:

+ Cấp tỉnh: Cơ quan Thuế, tài chính được tổ chức theo từng tỉnh, tuy nhiên cơ quan Kho bạc Nhà nước, Hải quan được tổ chức theo khu vực bao gồm nhiều tỉnh, thành phố nên không có sự đồng bộ.

+ Cấp xã: Hiện không có phòng Tài chính - Kế hoạch riêng như cấp huyện trước, mà chỉ là một phần của phòng Kinh tế, làm giảm tính độc lập và hiệu quả kiểm soát nội bộ; cơ quan Thuế và Kho bạc cấp xã không chuyên biệt mà quản lý theo khu vực nhiều xã nên không đồng bộ; ban quản lý dự án cấp xã chưa thành lập riêng mà gắn với đơn vị sự nghiệp do UBND xã quản lý, hạn chế công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

4. Những bất cập của Luật KTNN và Hướng dẫn kiểm toán NSĐP của KTNN trong việc thực hiện kiểm toán NSĐP khi thay đổi mô hình chính quyền địa phương 02 cấp hiện nay

4.1. Những bất cập của Luật KTNN

(1) Điều 23 Luật NSNN năm 2025 bổ sung khoản 4 quy định KTNN có nhiệm vụ trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và điều chỉnh dự toán NSNN. Quy định này đã được nêu tại Điều 10 Luật KTNN 2015 (sửa đổi 2019). Tuy nhiên, Luật KTNN hiện nay vẫn còn một số thiếu sót: (i) chưa quy định rõ trách nhiệm của Tổng KTNN trong việc trình bày ý kiến của KTNN trước Quốc hội tại Điều 13; (ii) chưa có quy định cụ thể về nội dung kiểm toán dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương và điều chỉnh dự toán NSNN tại Điều 32 về Nội dung kiểm toán.

(2) Điều 69 Luật NSNN năm 2025 quy định khi xét duyệt quyết toán, cơ quan xét duyệt có quyền đề nghị KTNN hoặc thuê đơn vị kiểm toán độc lập kiểm toán các báo cáo quyết toán dự án, chương trình mục tiêu quy mô lớn để làm căn cứ xét duyệt. Tuy nhiên, Luật KTNN hiện chưa quy định rõ nhiệm vụ của KTNN trong việc thực hiện kiểm toán theo đề nghị này. Khoản 3 Điều 10 Luật KTNN năm 2015 (sửa đổi 2019) chỉ quy định KTNN xem xét, quyết định kiểm toán khi có đề nghị từ các cơ quan như Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Thường trực HĐND, UBND tỉnh/thành phố, hoặc các tổ chức ngoài kế hoạch kiểm toán năm, chưa bao gồm nhiệm vụ kiểm toán theo đề nghị của cơ quan xét duyệt quyết toán theo Luật NSNN 2025.

(3) Khoản 3 Điều 71 Luật NSNN năm 2025 quy định UBND cấp tỉnh phải tổng hợp, lập quyết toán NSĐP, gửi Bộ Tài chính và KTNN trước ngày 01/5 năm sau và trình HĐND tỉnh phê chuẩn trước ngày 01/7 năm sau. Điều này đồng nghĩa KTNN chỉ có khoảng 60 ngày để thực hiện kiểm toán Báo cáo quyết toán NSĐP. Tuy nhiên, theo Điều 47 Luật KTNN hiện hành, thời gian lập, xét duyệt và phát hành báo cáo kiểm toán kéo dài tối đa 45 ngày (trường hợp đặc biệt là 60 ngày) kể từ ngày kết thúc kiểm toán tại đơn vị. Như vậy, khung thời gian gấp rút nêu trên dễ khiến việc phát hành báo cáo kiểm toán không kịp thời, ảnh hưởng đến việc HĐND tỉnh xem xét, phê chuẩn quyết toán NSĐP đúng hạn theo luật định.

(4) Điều 72 Luật NSNN năm 2025 quy định Quốc hội phải phê chuẩn quyết toán NSNN chậm nhất 12 tháng sau khi kết thúc năm ngân sách. Điều 73 quy định KTNN phải kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN trước khi trình Quốc hội xem xét, phê chuẩn, và kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP trước khi gửi HĐND cấp tỉnh. Tuy nhiên, Điều 48 Luật KTNN 2015 lại quy định KTNN gửi báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN và báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm đến Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội chậm nhất là 16 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc. Như vậy, thời hạn gửi báo cáo kiểm toán chậm 4 tháng so với thời hạn Quốc hội phải phê chuẩn quyết toán NSNN, gây mâu thuẫn và cần được điều chỉnh cho thống nhất.

(5) Theo mô hình chính quyền địa phương hiện nay, số lượng đơn vị hành chính cấp xã của mỗi tỉnh, thành phố rất lớn, nên để đảm bảo quy mô mẫu và giảm rủi ro khi kiểm toán NSĐP, KTNN phải lựa chọn kiểm toán tối thiểu 50% số xã. Tuy nhiên, với biên chế KTV hạn chế (60-100 người) tại các KTNN khu vực, việc tổ chức kiểm toán số lượng lớn đơn vị xã trong thời gian không quá 60 ngày theo Điều 34 Luật KTNN 2015 là thách thức lớn trong xây dựng kế hoạch kiểm toán đảm bảo chất lượng và hiệu quả.

4.2. Những bất cập của Hướng dẫn kiểm toán Báo cáo quyết toán NSĐP

Hướng dẫn kiểm toán Báo cáo quyết toán NSĐP của KTNN tại Quyết định 682/QĐ-KTNN ngày 11/5/2022 đã cụ thể trình tự, thủ tục theo Chuẩn mực KTNN. Tuy nhiên, vì áp dụng cho mô hình chính quyền 03 cấp (tỉnh, huyện, xã) và quản lý ngân sách theo Luật NSNN 2015 sửa đổi 2024, nên khi triển khai kiểm toán Báo cáo quyết toán NSĐP từ năm 2026 cho niên độ 2025 trở đi sẽ có nhiều nội dung không còn phù hợp và phát sinh bất cập như:

- Theo mô hình chính quyền địa phương 02 cấp không còn ngân sách cấp huyện, do đó các nội dung hướng dẫn từ khâu khảo sát thu thập thông tin, lập kế hoạch kiểm toán, tổ chức thực hiện kiểm toán, các hướng dẫn thủ tục kiểm toán c-ó liên quan đến ngân sách cấp huyện đã không còn phù hợp, cần được loại bỏ.

- Luật NSNN năm 2025 đã không quy định việc lập Kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm, lược bỏ quy định về thời kỳ ổn định NSNN do đó các nội dung hướng dẫn kiểm toán công tác lập, giao dự toán thu, chi ngân sách, việc trích lập nguồn cải cách tiền lương, bổ sung cân đối ngân sách… đã không còn phù hợp.

- Việc quy định và duy trì ổn định lâu dài tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, đưa khoản thu tiền sử dụng đất vào nhóm các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, khoản thu phí cân đối 100% vào NSNN là những thay đổi quan trọng mà hiện nay Hướng dẫn kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP đang hướng dẫn không còn phù hợp, cần phải được sửa đổi.

- Việc xác định và hướng dẫn kiểm toán tại một số cơ quan quản lý lý nhà nước như Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục Thuế, Cục Hải quan, các huyện, thị xã, thành phố đã không còn phù hợp với cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý NSNN hiện hành.

- Các hướng dẫn chọn mẫu kiểm toán hiện nay vẫn dựa trên mô hình chính quyền địa phương ba cấp, chủ yếu tập trung vào kiểm tra, đối chiếu Báo cáo quyết toán NSĐP cấp huyện. Tuy nhiên, khi cấp huyện đã bị bãi bỏ, ngân sách cấp xã trở thành đơn vị trực tiếp tổng hợp vào ngân sách tỉnh, không còn qua trung gian cấp huyện, nên các hướng dẫn này không còn phù hợp và cần được điều chỉnh để đảm bảo tính thực tiễn và hiệu quả kiểm toán.

- Những thay đổi về tỷ lệ trích lập dự phòng, tạm cấp ngân sách, nhiệm vụ chi được sử dụng hai nguồn kinh phí (chi thường xuyên và chi đầu tư), mức dư nợ vay của NSĐP, tạm ứng từ Quỹ Dự trữ tài chính như đã nêu trên dẫn đến nội dung hướng dẫn kiểm toán tương ứng không còn phù hợp.

Ngoài việc chỉnh sửa, lược bỏ những nội dung không còn phù hợp, Hướng dẫn cần bổ sung các nội dung, thủ tục kiểm toán tương ứng với chính quyền cấp xã hiện nay, do quy mô, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp xã đã được bổ sung và tăng cường nhằm giữ vai trò chủ lực của hệ thống quản lý nhà nước.

5. Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật KTNN và Hướng dẫn kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP của KTNN

Trên cơ sở phân tích những bất cập của Luật KTNN và Hướng dẫn kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP của KTNN với mô hình tổ chức và quản lý NSNN của chính quyền địa phương 02 cấp hiện nay, bài viết đề xuất một số vấn đề cần lưu ý khi thực hiện sửa đổi Luật KTNN và Hướng dẫn kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP như sau:

(1) Chỉnh sửa các quy định pháp luật tham chiếu phù hợp với quy định hiện hành như: Luật NSNN, Luật Đất đai, Luật Phí, lệ phí, Luật Đầu tư công… và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ, bộ ngành.

(2) Lược bỏ các quy định và hướng dẫn trình tự, thủ tục kiểm toán có liên quan đến ngân sách và chính quyền cấp huyện và một số cơ quan quản lý nhà nước hiện đã giải thể, sát nhập, đổi tên (như Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục Thuế, Cục Hải quan); bổ sung trình hướng dẫn thủ tục kiểm toán ngân sách cấp xã hiện nay.

(3) Lược bỏ các nội dung hướng dẫn không còn phù hợp, chỉnh sửa, bổ sung hướng dẫn đối với các quy định mới tại Luật NSNN năm 2025 để đảm bảo đồng bộ giữa công tác quản lý nhà nước và nhiệm vụ kiểm toán NSĐP.

(4) Do số lượng đơn vị hành chính cấp xã mỗi tỉnh hiện rất lớn, thường từ 80 – 120 xã, phường, thậm chí như TP Hồ Chí Minh có 168, Gia Lai 135, Nghệ An 130, Hà Nội 126, Lâm Đồng 124 xã, phường, trong khi nhân sự và thời gian kiểm toán bị hạn chế do Luật NSNN rút ngắn thời gian quyết toán NSĐP, nên Hướng dẫn kiểm toán BCQT NSĐP cần quy định rõ cách chọn mẫu kiểm tra, đối chiếu, so sánh với số liệu tổng hợp quyết toán ngân sách toàn tỉnh, nhằm đảm bảo quy mô mẫu và giảm thiểu rủi ro khi kiểm toán.

(5) Theo Luật NSNN và Luật KTNN thì KTNN có nhiệm vụ xem xét và trình bày ý kiến đối với dự kiến phân bổ NSNN. Do đó, khi thực hiện kiểm toán BCQT NSĐP, cần có hướng dẫn cách thức kế thừa kết quả kiểm tra, xem xét, đánh giá và nhận định đối với phương án phân bổ ngân sách đầu năm, từ đó giảm tải thủ tục, nội dung kiểm toán.

(6) Do thời gian quyết toán NSĐP được rút ngắn theo Luật NSNN 2025, UBND cấp tỉnh phải tổng hợp, lập và gửi quyết toán NSĐP cho Bộ Tài chính, KTNN trước ngày 01/5, đồng thời trình HĐND phê chuẩn trước ngày 01/7 năm sau, nên KTNN chỉ còn 2 tháng để kiểm toán và phát hành báo cáo. Vì vậy, Hướng dẫn kiểm toán cần giảm thiểu thủ tục không trọng yếu, áp dụng phương pháp kiểm toán khoa học, hiệu quả, kịp thời nhưng vẫn đảm bảo chất lượng và mục tiêu kiểm toán.

Việc thay đổi mô hình chính quyền địa phương cùng với các quy định quản lý nhà nước mới đã kịp thời đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước và xu thế chung của thế giới, giúp bộ máy quản lý nhà nước trở nên tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả hơn. Trước sự thay đổi của “đối tượng kiểm toán”, KTNN cần đồng bộ sửa đổi, bổ sung các quy định và hướng dẫn nghiệp vụ để phù hợp với mô hình chính quyền và quy định quản lý hiện hành, từ đó góp phần thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm toán ngân sách, tài chính, tài sản công theo yêu cầu của Đảng, Quốc hội và nhân dân.