Ảnh hưởng của cấu trúc chính quyền đô thị hai cấp đến trách nhiệm giải trình công trong báo cáo tài chính nhà nước

1. Đặt vấn đề

Trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, cải cách hành chính công (PAR) tại Việt Nam đã trở thành một chiến lược trọng tâm nhằm xây dựng một nền quản trị quốc gia hiện đại, tinh gọn và hiệu quả. Một trong những xu hướng quan trọng của tiến trình này là việc tái cấu trúc mô hình chính quyền địa phương theo hướng tinh giảm các tầng nấc trung gian, đặc biệt là tại các khu vực có tốc độ đô thị hóa nhanh.

Cơ sở pháp lý cho xu hướng này đã được khẳng định rõ nét tại Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cho phép tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị và hải đảo. Tiếp nối chủ trương đó, các Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ về tổ chức chính quyền đô thị đã được ban hành, đánh dấu bước chuyển dịch từ mô hình "chính quyền địa phương đầy đủ" (ba cấp) sang mô hình chính quyền rút gọn (hai cấp hoặc một cấp chính quyền kết hợp với các cấp hành chính phụ thuộc). Sự chuyển dịch này nhằm mục đích thống nhất quản lý, giảm bớt thủ tục rườm rà và nâng cao năng lực điều hành của bộ máy hành chính nhà nước trước những yêu cầu cấp bách của thực tiễn. Tuy nhiên, việc tổ chức lại cấu trúc chính quyền đô thị theo mô hình hai cấp, đặc trưng bởi việc không tổ chức HĐND tại cấp quận và cấp phường đã đặt ra những vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn sâu sắc trong quản lý tài chính công.

Trong cấu trúc chính quyền truyền thống, cơ chế "giám sát ngang" (Horizontal Accountability) đóng vai trò là "hòn đá tảng" để kiểm soát quyền lực tài chính. Theo đó, HĐND là cơ quan dân cử có thẩm quyền quyết định dự toán, giám sát việc chấp hành ngân sách và phê chuẩn quyết toán của Ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp. Khi cơ chế này bị xóa bỏ, quyền lực trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản công tại cấp cơ sở tập trung hoàn toàn vào cơ quan hành chính.

Sự thiếu vắng một cơ quan giám sát độc lập tại chỗ tạo ra một "khoảng trống" (Gap) về kiểm soát tài chính. Mặc dù cơ chế giám sát dọc (từ chính quyền cấp trên) vẫn được duy trì, nhưng dưới góc độ kế toán công, rủi ro về sự bất cân xứng thông tin và thiếu minh bạch cục bộ vẫn là một thách thức lớn. Khi các đơn vị cơ sở không còn là một "cấp ngân sách" hoàn chỉnh mà trở thành "đơn vị dự toán" phụ thuộc, bản chất của dòng chảy thông tin tài chính đã hoàn toàn thay đổi.

Trong bối cảnh cơ chế giám sát trực tiếp từ các đại biểu dân cử tại cơ sở không còn hiện hữu, BCTCNN nổi lên như một công cụ kỹ thuật then chốt để đảm bảo tính minh bạch. Tuy nhiên, việc vận hành hệ thống báo cáo này trong cấu trúc chính quyền tinh gọn đòi hỏi những thay đổi căn bản về phương pháp hạch toán, quy trình tổng hợp và cơ chế công khai dữ liệu.

Xuất phát từ thực trạng đó, bài viết tập trung giải quyết câu hỏi nghiên cứu cốt lõi: "Cấu trúc chính quyền hai cấp làm thay đổi bản chất và quy trình của BCTCNN như thế nào để đảm bảo Trách nhiệm giải trình công (Public Accountability), khi mà cơ chế giám sát ngang truyền thống đã bị thay thế.

2. Cơ sở lý luận

Mục này trình bày khung lý thuyết nền tảng cho nghiên cứu, bao gồm khái niệm về trách nhiệm giải trình công, lý thuyết đại diện trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, và sự vận dụng các lý thuyết này vào mô hình tổ chức chính quyền đô thị hai cấp tại Việt Nam.

2.1. Trách nhiệm giải trình công (Public Accountability)

Trách nhiệm giải trình công là một khái niệm cốt lõi trong quản trị nhà nước hiện đại. Theo Bovens (2007), trách nhiệm giải trình là một mối quan hệ xã hội mà trong đó, một chủ thể (diễn đàn, người dân, cơ quan cấp trên) có quyền yêu cầu một chủ thể khác (cơ quan công quyền) báo cáo về việc thực hiện nhiệm vụ, đặt câu hỏi, tranh luận và đưa ra phán xét hoặc chế tài

Trong khu vực công, trách nhiệm giải trình không chỉ đơn thuần là việc công khai thông tin, mà bao gồm ba yếu tố cấu thành: (1) Thông tin (cung cấp dữ liệu về hành động/quyết định); (2) Thảo luận (giải thích và biện minh cho các hành động đó); và (3) Hậu quả (khen thưởng hoặc xử phạt dựa trên kết quả).

Nghiên cứu này tập trung vào sự chuyển dịch giữa hai hình thức giải trình:

Trách nhiệm giải trình ngang (Horizontal Accountability): Là cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước có vị thế ngang hàng hoặc độc lập. Điển hình là việc HĐND (cơ quan dân cử) giám sát UBND (cơ quan hành chính) cùng cấp.

Trách nhiệm giải trình dọc (Vertical Accountability): Là cơ chế kiểm soát từ cấp trên xuống cấp dưới (hành chính) hoặc từ cử tri lên chính quyền (bầu cử).

Vai trò của BCTCNN được xem là công cụ kỹ thuật quan trọng nhất để hiện thực hóa trách nhiệm giải trình tài chính. Nó cung cấp bằng chứng định lượng về việc sử dụng nguồn lực công, giúp các bên liên quan đánh giá tính tuân thủ, hiệu quả và hiệu năng của chính quyền.

2.2. Lý thuyết Đại diện (Agency Theory) trong khu vực công

Bản chất mối quan hệ Ủy quyền - Đại diện

Lý thuyết đại diện được khởi xướng bởi Jensen và Meckling (1976), nghiên cứu các vấn đề nảy sinh trong mối quan hệ hợp đồng giữa một bên là "Người ủy quyền" (Principal) và một bên là "Người đại diện" (Agent) được thuê để thực hiện một số dịch vụ thay mặt cho người ủy quyền.

Khi vận dụng vào khu vực công (Public Sector), mối quan hệ này trở nên phức tạp hơn so với khu vực tư nhân do sự đa dạng của các bên liên quan. Theo Zimmerman (1977) và Lane (2005), trong quản lý nhà nước tồn tại một "chuỗi ủy quyền" (chain of delegation). Người ủy quyền tối cao: Là Cử tri/Người đóng thuế (Citizens/Taxpayers).

Người đại diện cấp 1: Là các đại biểu dân cử (Quốc hội, HĐND).

Người đại diện cấp 2: Là cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, UBND) và các công chức thực thi nhiệm vụ.

Trong mô hình chính quyền địa phương truyền thống, cử tri ủy quyền cho HĐND để giám sát UBND. Tuy nhiên, trong mô hình chính quyền đô thị hai cấp (bỏ HĐND quận/phường), mắt xích trung gian quan trọng là HĐND bị lược bỏ, làm thay đổi trực tiếp cấu trúc của chuỗi ủy quyền này.

Bất cân xứng thông tin và Chi phí đại diện

Vấn đề cốt lõi của lý thuyết đại diện là sự bất cân xứng thông tin (Information Asymmetry). Người đại diện (Chính quyền địa phương/UBND) luôn nắm giữ thông tin đầy đủ và chi tiết hơn về tình hình tài chính, nguồn lực và kết quả hoạt động so với Người ủy quyền (Người dân hoặc Chính quyền cấp trên).

Sự bất cân xứng này dẫn đến hai rủi ro chính:

- Lựa chọn đối nghịch (Adverse Selection): Xảy ra trước khi ra quyết định, khi người ủy quyền không chọn được người đại diện tốt nhất do thiếu thông tin.

- Rủi ro đạo đức (Moral Hazard): Xảy ra sau khi ra quyết định, khi người đại diện có xu hướng hành động vì lợi ích cá nhân (như tham nhũng, lãng phí, chi tiêu sai mục đích) thay vì lợi ích công cộng, lợi dụng việc người ủy quyền khó giám sát hành vi của mình.

Để hạn chế các hành vi lệch lạc này, xã hội phải bỏ ra các chi phí gọi là Chi phí đại diện (Agency Costs), bao gồm chi phí giám sát (monitoring costs) của người ủy quyền và chi phí cam kết (bonding costs) của người đại diện

Vai trò của BCTC và Kiểm toán trong việc giảm thiểu chi phí đại diện

Theo Watts và Zimmerman (1986), trong khu vực công, hệ thống kế toán và BCTC đóng vai trò là cơ chế giám sát (monitoring mechanism) quan trọng nhất để giảm thiểu chi phí đại diện

- Chức năng xác nhận (Confirmation role): BCTC cung cấp thông tin về việc tuân thủ dự toán và các quy định pháp lý (Compliance), giúp người ủy quyền kiểm tra xem người đại diện có thực hiện đúng cam kết hay không.

- Chức năng minh bạch hóa: BCTC giúp thu hẹp khoảng cách thông tin giữa chính quyền và người dân.

Trong bối cảnh chính quyền đô thị hai cấp, khi cơ chế giám sát trực tiếp qua các kỳ họp HĐND bị xóa bỏ, "chi phí giám sát" về mặt chính trị giảm đi, nhưng "rủi ro đạo đức" lại tăng lên do thiếu sự kiểm soát quyền lực ngang hàng. Khi đó, lý thuyết đại diện chỉ ra rằng: Cần phải tăng cường chất lượng và tần suất của BCTCNN (tăng cường giám sát kỹ thuật) để bù đắp cho sự thiếu hụt của giám sát chính trị . Nếu BCTC không đủ tin cậy, sự đứt gãy trong chuỗi trách nhiệm giải trình sẽ xảy ra.

2.3. Mô hình chính quyền đô thị hai cấp và tác động đến cơ chế tài chính

Đặc điểm mô hình: Mô hình chính quyền đô thị tại Việt Nam được xây dựng trên nguyên tắc "Tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả". Sự thay đổi về địa vị pháp lý tài chính: Đây là điểm mấu chốt ảnh hưởng đến kế toán và BCTC.

Trước đây: Quận/Phường là một "Cấp ngân sách" (Budget Level). Theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015, cấp ngân sách có HĐND quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán.

Hiện nay (trong mô hình mới): Quận/Phường trở thành "Đơn vị dự toán ngân sách" (Budget Estimating Unit) thuộc ngân sách cấp Thành phố.

- UBND Phường không còn thẩm quyền quyết định ngân sách mà chỉ lập dự toán để cấp trên phê duyệt.

- Nguồn thu của Phường không được giữ lại mà phải nộp về ngân sách cấp trên (trừ một số khoản được ủy quyền).

Hệ quả đối với trách nhiệm giải trình: Sự chuyển đổi từ "Cấp ngân sách" sang "Đơn vị dự toán" làm thay đổi dòng chảy của trách nhiệm giải trình:

- Mất đi cơ chế "giải trình ngang": Chủ tịch UBND /Phường không còn phải giải trình trước HĐND cùng cấp về tình hình tài chính địa phương.

- Tăng cường "giải trình dọc": Trách nhiệm giải trình chuyển trọng tâm lên cấp trên (UBND Thành phố và HĐND Thành phố).

- Thách thức về độ trễ và tổng hợp: Dữ liệu tài chính từ hàng trăm phường/xã phải được tổng hợp lên một đầu mối duy nhất là Thành phố. Nếu không có chuẩn mực kế toán công (IPSAS) đồng bộ và công nghệ hỗ trợ, thông tin dễ bị sai lệch hoặc mất tính kịp thời, làm giảm chất lượng của BCTCNN toàn thành phố.

3. Phân tích tác động (ANALYSIS)

3.1. Tác động tích cực: Cơ hội nâng cao hiệu quả và tính thống nhất của thông tin tài chính

Việc chuyển đổi sang mô hình chính quyền đô thị, với đặc trưng cơ bản là không tổ chức HĐND tại cấp Quận/Phường, đã tạo ra một "cú hích" mạnh mẽ đối với cơ chế quản lý tài chính công. Dưới góc độ của Kế toán công và Quản lý ngân sách nhà nước, sự thay đổi này không chỉ đơn thuần là việc tinh giản biên chế, mà là một cuộc tái cấu trúc quy trình luân chuyển nguồn lực và thông tin, mang lại những tác động tích cực đáng kể về tính thống nhất ngân sách và chuẩn hóa dữ liệu kế toán.

Thống nhất ngân sách và tăng cường tốc độ phản ứng tài chính (Budget Unification & Timeliness)

Trong mô hình chính quyền địa phương ba cấp truyền thống, xã/phường là một "cấp ngân sách" độc lập. Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, mỗi cấp ngân sách đều có quy trình lập, quyết định, chấp hành và quyết toán riêng biệt, chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp. Tuy nhiên, khi chuyển sang mô hình chính quyền đô thị (theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 tại TP.HCM hay Nghị quyết số 97/2019/QH14 tại Hà Nội), UBND Quận/Phường trở thành "đơn vị dự toán ngân sách" trực thuộc UBND cấp trên. Sự thay đổi địa vị pháp lý này mang lại hai lợi ích cốt lõi:

Trước đây, nguồn thu và nhiệm vụ chi của phường/xã được phân cấp cứng. Khi có các nhiệm vụ đột xuất hoặc các dự án liên phường, quy trình điều chuyển ngân sách gặp nhiều rào cản hành chính do phải chờ HĐND phường phê duyệt điều chỉnh dự toán. Điều này tạo ra sự "đóng băng" cục bộ của nguồn lực: nơi thừa vẫn thừa, nơi thiếu vẫn thiếu cho đến khi có kỳ họp HĐND. Trong mô hình mới, ngân sách quận/phường hòa nhập vào ngân sách Thành phố thành một thể thống nhất. UBND Thành phố (hoặc UBND quận được ủy quyền) đóng vai trò là chủ thể điều tiết chung [2]. Cơ chế này cho phép dòng tiền ngân sách được luân chuyển linh hoạt hơn. Ví dụ, trong các tình huống khẩn cấp như thiên tai hay dịch bệnh, cấp trên có thể điều chuyển nguồn kinh phí dự phòng về cho UBND phường ngay lập tức dưới dạng bổ sung dự toán, mà không cần thông qua thủ tục phê chuẩn của cơ quan dân cử cấp dưới. Sự thống nhất này giúp BCTCNN phản ánh một bức tranh tài chính liền mạch, giảm thiểu các giao dịch nội bộ và các khoản "treo" giữa các cấp ngân sách.

Một trong những điểm nghẽn lớn nhất của quy trình quyết toán ngân sách cũ là sự chậm trễ từ dưới lên. Để tổng hợp được BCTCNN toàn tỉnh/thành phố, Sở Tài chính phải chờ Phòng Tài chính quận, và Phòng Tài chính quận phải chờ UBND phường. UBND phường lại phải chờ HĐND phường họp để phê chuẩn quyết toán. Chỉ cần một vài phường chậm trễ do chưa tổ chức được kỳ họp, toàn bộ báo cáo của cấp trên sẽ bị ách tắc.

Khi xóa bỏ HĐND cấp quận, quy trình phê duyệt quyết toán được rút ngắn đáng kể. UBND phường lập báo cáo quyết toán thu - chi gửi trực tiếp lên Phòng Tài chính - Kế hoạch quận để thẩm định và tổng hợp [3]. Quy trình này chuyển từ cơ chế "phê chuẩn chính trị" (qua HĐND) sang cơ chế "thẩm định chuyên môn" (qua cơ quan tài chính cấp trên), giúp rút ngắn thời gian lập báo cáo, đảm bảo tính kịp thời (Timeliness) – một trong những yêu cầu quan trọng nhất của chất lượng thông tin kế toán theo chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS).

Chuẩn hóa thông tin và tính tuân trong thủ kế toán

Tác động tích cực thứ hai, và có lẽ quan trọng hơn đối với chất lượng của BCTCNN, là sự thúc đẩy quá trình chuẩn hóa thông tin và tăng cường kỷ luật kế toán tại cơ sở.

Áp dụng đồng bộ chế độ kế toán và hệ thống mục lục ngân sách. Trong cơ chế cũ, do tính chất tương đối độc lập của "ngân sách cấp xã", việc vận dụng các chế độ kế toán đôi khi còn thiếu thống nhất, đặc biệt là trong việc hạch toán các khoản thu - chi đặc thù tại địa phương. Khi trở thành đơn vị dự toán ngân sách (tương đương với các Sở, Ban, Ngành), UBND phường buộc phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy định tại Thông tư số 107/2017/TT-BTC về chế độ kế toán hành chính sự nghiệp (hoặc các văn bản hướng dẫn riêng cho mô hình chính quyền đô thị như Nghị định 33/2021/NĐ-CP). Sự chuyển đổi này buộc các kế toán viên tại phường phải tuân thủ một khuôn mẫu báo cáo chuẩn (Standardized Reporting Templates) do Kho bạc Nhà nước và Sở Tài chính quy định. Mọi khoản chi đều phải được kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước trước khi thực hiện, thay vì cơ chế "tự chủ, tự chịu trách nhiệm" cao như trước đây. Điều này giúp dữ liệu tài chính từ hàng trăm phường trở nên có tính so sánh cao (Comparability), tạo tiền đề vững chắc cho việc hợp nhất BCTCNN ở cấp độ toàn thành phố mà không gặp phải các sai sót do lệch pha về phương pháp hạch toán.

Thứ hai, tăng cường hiệu lực của hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS)

Mô hình chính quyền đô thị tạo điều kiện lý tưởng để triển khai đồng bộ hạ tầng số trong quản lý tài chính. Khi các phường không còn là cấp ngân sách độc lập, họ trở thành các "đầu mối dữ liệu" (data points) trong hệ thống TABMIS. Việc hạch toán kế toán tại phường sẽ được tích hợp trực tiếp và đồng bộ với dữ liệu của Kho bạc Nhà nước. Cấp trên (Sở Tài chính, UBND Quận) có thể truy xuất số liệu thu - chi của bất kỳ phường nào theo thời gian thực (Real-time monitoring) để phục vụ công tác điều hành, thay vì phải chờ báo cáo giấy định kỳ. Như vậy, sự thay đổi cấu trúc chính quyền đã gián tiếp ép buộc hệ thống kế toán công phải "nâng cấp" về mặt quy trình và công nghệ. Trách nhiệm giải trình lúc này không bị mất đi, mà chuyển từ hình thức giải trình định kỳ, thủ công sang giải trình thường xuyên, dựa trên dữ liệu số hóa và minh bạch. Đây là cơ sở để xây dựng một nền tài chính công hiện đại, nơi BCTCNN thực sự trở thành công cụ quản trị chứ không chỉ là văn bản lưu trữ.

3.2. Tác động tiêu cực và thách thức: Rủi ro về "khoảng trống" trách nhiệm giải trình và kiểm soát tài chính

Bên cạnh những lợi ích về mặt hiệu quả quản lý, việc chuyển đổi sang mô hình chính quyền đô thị hai cấp (hoặc một cấp chính quyền) đang đặt ra những thách thức chưa từng có đối với cơ chế kiểm soát quyền lực tài chính. Sự thay đổi cấu trúc này, nếu không đi kèm với các biện pháp giám sát bổ sung, có thể dẫn đến sự suy giảm của Trách nhiệm giải trình công (Public Accountability) và tạo ra những rủi ro tiềm ẩn trong BCTCNN.

Sự đứt gãy của cơ chế giám sát trực tiếp (Loss of Direct Oversight) và nguy cơ lạm quyền cục bộ

Tác động tiêu cực lớn nhất của việc không tổ chức HĐND tại cấp quận/phường là sự xóa bỏ cơ chế "kiểm soát và đối trọng" (Checks and Balances) ngay tại cấp cơ sở.

Thứ nhất, chuyển dịch từ "Giám sát ngang" sang "Giám sát dọc" và sự quá tải thông tin. Trong mô hình truyền thống, HĐND quận/phường thực hiện chức năng giám sát ngang (Horizontal Accountability). Họ là những người đại diện trực tiếp cho người dân địa phương, có thẩm quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách của UBND cùng cấp .Cơ chế này đảm bảo rằng các quyết định chi tiêu của UBND phải chịu sự soi xét của một cơ quan dân cử độc lập ngay tại thời điểm lập và quyết toán. Khi chuyển sang mô hình chính quyền đô thị, chức năng giám sát này được chuyển lên HĐND Thành phố và UBND cấp trên (giám sát dọc - Vertical Accountability) .Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy HĐND Thành phố khó có thể "với tay" giám sát chi tiết đến hàng trăm đơn vị dự toán cấp phường. Một đại biểu HĐND Thành phố phải đại diện cho số lượng cử tri lớn hơn gấp nhiều lần, và khối lượng BCTC từ các quận/huyện gửi lên là khổng lồ. Sự quá tải thông tin (Information Overload) này dẫn đến nguy cơ giám sát trở nên hình thức, hời hợt, tạo ra "khoảng trống quyền lực" (Power Vacuum) nơi Chủ tịch UBND phường có thể ra các quyết định tài chính thiếu minh bạch mà không bị phát hiện kịp thời.

Thứ hai, suy giảm tính minh bạch cục bộ (Local Transparency). Theo Lý thuyết Đại diện (Agency Theory), khi khoảng cách giữa người ủy quyền (cử tri) và người đại diện (chính quyền) càng xa, chi phí giám sát càng tăng và rủi ro đạo đức càng lớn. Trước đây, BCTC xã/phường phải được giải trình công khai tại kỳ họp HĐND xã. Người dân có thể thông qua đại biểu của mình để chất vấn về các khoản chi cụ thể (như xây dựng nhà văn hóa, chi hỗ trợ an sinh). Hiện nay, khi phường chỉ là đơn vị dự toán, BCTC của phường được tổng hợp (consolidated) vào báo cáo của quận/thành phố. Tại cấp độ tổng hợp này, các chi tiết cụ thể của từng địa phương bị lu mờ. Người dân địa phương mất đi kênh thông tin chính thống để giám sát "túi tiền" của chính cộng đồng mình, dẫn đến sự suy giảm niềm tin vào chính quyền cơ sở.

Sự thay đổi vị thế và rủi ro độc lập của bộ máy kế toán (Accounting Independence Risk)

Sự thay đổi về địa vị pháp lý của UBND phường (từ cấp ngân sách sang đơn vị dự toán) kéo theo sự thay đổi căn bản về vai trò và vị thế của Kế toán trưởng, làm suy yếu môi trường KSNB.

- Thứ nhất, áp lực từ "Thủ trưởng đơn vị" và nguy cơ vô hiệu hóa KSNB. Theo Luật Kế toán 2015, Kế toán trưởng có trách nhiệm kiểm soát chi và có quyền từ chối thực hiện các lệnh chi trái quy định. Trong mô hình cũ, Kế toán xã chịu trách nhiệm trước HĐND xã về tính hợp pháp của ngân sách, điều này tạo cho họ một "tấm khiên" bảo vệ trước áp lực của Chủ tịch UBND xã. Trong mô hình mới, Kế toán phường trở thành nhân viên hạch toán của một đơn vị dự toán phụ thuộc hoàn toàn vào thủ trưởng đơn vị (Chủ tịch UBND phường). Khi không còn HĐND làm "bệ đỡ" pháp lý, vị thế độc lập của kế toán bị suy giảm. Rủi ro xảy ra là tình trạng "Sự lấn át của nhà quản lý" (Management Override) – thuật ngữ trong kiểm toán chỉ việc người đứng đầu chỉ đạo kế toán thực hiện các bút toán sai lệch hoặc che giấu thông tin để làm đẹp báo cáo thành tích hoặc tư lợi, mà kế toán viên không dám phản kháng do lo ngại về vị trí công tác.

- Thứ hai, hạn chế về phạm vi phản ánh thông tin. Với tư cách là "đơn vị dự toán", kế toán phường chỉ có trách nhiệm báo cáo các khoản thu - chi nằm trong dự toán được giao. Các hoạt động tài chính ngoài ngân sách (ví dụ: các quỹ xã hội hóa, các khoản đóng góp tự nguyện của dân cư không qua kho bạc) có nguy cơ bị bỏ sót hoặc ghi nhận không đầy đủ trong BCTCNN. Sự thiếu vắng cơ chế giám sát tại chỗ khiến cho ranh giới giữa "tài chính công" và "quỹ đen" (slush funds) tại các đơn vị cơ sở trở nên mong manh hơn.

Độ trễ và sự "pha loãng" thông tin trong quá trình hợp nhất (Information Dilution & Materiality)

Thách thức thứ ba liên quan đến kỹ thuật kế toán và chất lượng thông tin trên BCTCNN toàn thành phố.

- Rủi ro "pha loãng" sai phạm theo nguyên tắc trọng yếu (Materiality Principle). Trong kiểm toán và kế toán, một sai sót được coi là trọng yếu nếu nó ảnh hưởng đến quyết định của người sử dụng báo cáo. Tuy nhiên, mức trọng yếu (Materiality Level) thường được xác định dựa trên tổng tài sản hoặc tổng nguồn thu. Khi hợp nhất báo cáo của hàng trăm phường vào báo cáo của Thành phố, quy mô ngân sách tăng lên rất lớn. Một sai phạm tài chính trị giá 500 triệu đồng tại một phường có thể là con số khổng lồ đối với người dân phường đó (trọng yếu ở cấp cơ sở), nhưng khi đưa vào BCTC của TP.HCM (với quy mô hàng trăm nghìn tỷ đồng), nó trở thành con số "không trọng yếu" (immaterial) và dễ dàng bị bỏ qua trong quá trình xét duyệt quyết toán của HĐND Thành phố. Hệ quả là, mô hình này vô tình tạo ra một "vùng an toàn" cho các hành vi tham nhũng vặt (petty corruption) hoặc lãng phí ở cấp cơ sở, vì chúng quá nhỏ để bị phát hiện ở cấp thành phố nhưng lại đủ lớn để gây thiệt hại cho lợi ích cộng đồng địa phương.

- Thách thức về đồng bộ hóa dữ liệu. Mặc dù mục tiêu là thống nhất ngân sách, nhưng thực tế việc tích hợp dữ liệu từ các phần mềm kế toán khác nhau tại các phường (nếu chưa được chuẩn hóa hoàn toàn) lên hệ thống TABMIS của Kho bạc thường gặp lỗi kỹ thuật hoặc độ trễ. Việc thiếu vắng một quy trình đối chiếu số liệu định kỳ với HĐND (trước đây) khiến cho các sai sót kỹ thuật có thể tích tụ qua nhiều kỳ kế toán mà không được điều chỉnh kịp thời, làm giảm độ tin cậy (Reliability) của BCTCNN.

4. Thảo luận và giải pháp

4.1. Tăng cường vai trò của KTNN và hoàn thiện cơ chế KSNB 

Trong mô hình chính quyền đô thị, khi cơ chế "giám sát quyền lực nhà nước" thông qua cơ quan đại diện (HĐND) tại cấp quận/phường không còn hiện hữu, yêu cầu đặt ra là phải thiết lập một hệ thống kiểm soát tài chính chuyên nghiệp hơn để thay thế. Giải pháp trọng tâm là sự kết hợp chặt chẽ giữa kiểm toán độc lập từ bên ngoài và KSNB từ bên trong theo nguyên tắc "từ xa, từ sớm".

Thứ nhất, chuyển dịch trọng tâm của KTNN: Tăng cường kiểm toán hoạt động và kiểm toán chuyên đề tại cấp cơ sở

Theo Luật KTNN năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), chức năng của KTNN không chỉ dừng lại ở việc xác nhận số liệu quyết toán mà còn đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả quản lý Trong bối cảnh mới, KTNN cần điều chỉnh chiến lược kiểm toán theo hướng:

- Mở rộng diện kiểm toán: Thay vì chỉ tập trung vào các đơn vị dự toán cấp 1 (Sở, Ban, Ngành), cần tăng cường tần suất kiểm toán trực tiếp tại các UBND phường/xã – nơi đang nắm giữ quyền chủ động chi tiêu lớn nhưng thiếu sự giám sát của HĐND. Việc này giúp phát hiện sớm các sai phạm nhỏ lẻ nhưng mang tính hệ thống (như tách nhỏ gói thầu, chi sai định mức) vốn dễ bị bỏ sót trong báo cáo hợp nhất.

- Chú trọng "Kiểm toán hoạt động" (Performance Audit): Đối với mô hình chính quyền đô thị, thước đo quan trọng nhất không chỉ là "chi đúng" (tuân thủ) mà là "chi hiệu quả". KTNN cần đánh giá xem việc Chủ tịch UBND phường sử dụng ngân sách linh hoạt có thực sự mang lại kết quả đầu ra (outcomes) tốt hơn cho người dân hay không. Kết luận của kiểm toán về hiệu quả hoạt động sẽ là căn cứ khách quan nhất để thay thế cho sự giám sát, đánh giá của HĐND trước đây.

Thứ hai, chuẩn hóa "Hệ thống KSNB" gắn với trách nhiệm người đứng đầu

Thay vì phụ thuộc vào sự phê chuẩn của tập thể (HĐND), mô hình chính quyền đô thị đòi hỏi cơ chế KSNB phải được thực thi nghiêm ngặt theo Nghị định số 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ. Hệ thống này cần được vận hành ở hai cấp độ:

- Cấp độ tự kiểm tra tại đơn vị (UBND Phường: Cần nâng cao tính độc lập về chuyên môn của bộ máy kế toán theo Luật Kế toán 2015. Kế toán trưởng tại đơn vị dự toán (phường/quận) phải được trao quyền thực sự trong việc từ chối thanh toán các khoản chi không đúng quy định mà không chịu áp lực từ thủ trưởng đơn vị. Đồng thời, cần ban hành quy chế chi tiêu nội bộ mẫu, thống nhất áp dụng cho toàn bộ hệ thống chính quyền đô thị để hạn chế sự tùy tiện trong điều hành ngân sách của cá nhân người đứng đầu.

- Cấp độ kiểm soát theo ngành dọc (UBND cấp trên kiểm soát cấp dưới): UBND Thành phố/Tỉnh cần thiết lập bộ phận chuyên trách (thuộc Sở Tài chính hoặc Phòng Tài chính - Kế hoạch) thực hiện chức năng Kiểm toán nội bộ đối với các đơn vị trực thuộc. Bộ phận này đóng vai trò như "thanh bảo kiếm" của cơ quan quản lý cấp trên, thực hiện kiểm tra định kỳ và đột xuất công tác quản lý tài chính tại các phường. Đây là cơ chế giám sát hành chính nhằm bù đắp cho khoảng trống của cơ chế giám sát quyền lực.

Thứ ba, minh bạch hóa thông tin tài chính (Public Disclosure)

Để tăng cường trách nhiệm giải trình công (Public Accountability), cần thực hiện nghiêm quy định về công khai ngân sách theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Thông tư số 343/2016/TT-BTC. Các đơn vị hành chính cấp phường phải có nghĩa vụ công khai chi tiết dự toán và quyết toán ngân sách trên Cổng thông tin điện tử và tại trụ sở làm việc. Sự minh bạch này cho phép người dân và các tổ chức xã hội tham gia giám sát gián tiếp. Khi thông tin được công khai đầy đủ và dễ tiếp cận, "áp lực xã hội" sẽ buộc chính quyền cơ sở phải thận trọng và trách nhiệm hơn trong các quyết định tài chính, ngay cả khi không có HĐND giám sát trực tiếp.

4.2. Minh bạch thông tin (Open Data) và trách nhiệm giải trình xã hội

Trong bối cảnh mô hình chính quyền đô thị loại bỏ chức năng giám sát trực tiếp của HĐND (HĐND) cấp quận, việc giám sát quyền lực nhà nước cần chuyển dịch từ cơ chế "đóng" (nội bộ cơ quan nhà nước) sang cơ chế "mở" (dựa vào cộng đồng). Để thực hiện điều này, Minh bạch thông tin (Transparency) và Dữ liệu mở (Open Data) không chỉ là yêu cầu kỹ thuật mà phải được xem là một thể chế giám sát mới – Giám sát xã hội (Social Accountability).

Cần chuyển từ tư duy "Công khai văn bản" sang "Công khai dữ liệu"

Hiện nay, việc thực hiện công khai ngân sách theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Thông tư 343/2016/TT-BTC tại nhiều địa phương vẫn mang tính hình thức (chủ yếu là niêm yết bản giấy tại trụ sở hoặc đăng tải các file PDF scan trên cổng thông tin). Cách làm này khiến người dân và các tổ chức xã hội rất khó tiếp cận, phân tích và so sánh số liệu .Đối với chính quyền đô thị, cần áp dụng triệt để Nghị định số 47/2020/NĐ-CP về quản lý, kết nối và chia sẻ dữ liệu số. Theo đó, BCTC và dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán (phường/quận) cần được công bố dưới định dạng dữ liệu mở (Open Data) – tức là các định dạng máy có thể đọc được (như Excel, CSV, XML, JSON) thay vì văn bản hành chính đơn thuần. Việc chuẩn hóa dữ liệu đầu ra này cho phép các tổ chức nghiên cứu, báo chí và người dân dễ dàng trích xuất, tổng hợp và phân tích xu hướng chi tiêu công. Đây là nền tảng kỹ thuật để thực hiện quyền giám sát của công dân theo quy định của Luật Tiếp cận thông tin 2016, biến "con số khô khan" thành "thông tin biết nói", giúp phát hiện các bất thường trong quản lý tài chính mà không cần đợi đến kỳ họp HĐND.

Thiết lập Cổng thông tin tài chính công tập trung và chi tiết hóa (Granularity)

Một rủi ro lớn khi bỏ HĐND cấp dưới là thông tin tài chính bị "tổng hợp hóa" (aggregated), làm mất đi tính chi tiết tại cơ sở. Để khắc phục, chính quyền Thành phố cần xây dựng một Cổng thông tin công khai ngân sách tập trung (Budget Transparency Portal). Trên hệ thống này, dữ liệu không chỉ dừng lại ở báo cáo tổng hợp của Phường mà phải cho phép người dân truy xuất (drill-down) đến từng đơn vị dự toán cấp phường. Cụ thể:

Công khai chi tiết các dự án đầu tư công quy mô nhỏ tại phường (tên dự án, tổng mức đầu tư, tiến độ giải ngân, nhà thầu trúng thầu).

Công khai các khoản chi thường xuyên lớn (như chi mua sắm tài sản, chi hỗ trợ an sinh xã hội). Quy định này hoàn toàn phù hợp với tinh thần của Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022, trong đó quy định người dân có quyền được bàn và kiểm tra việc sử dụng các khoản đóng góp và ngân sách nhà nước cấp cho địa phương. Sự minh bạch đến từng "chân tơ kẽ tóc" này sẽ tạo ra áp lực vô hình buộc Chủ tịch UBND phường phải giải trình (accountable) trước cộng đồng dân cư mỗi khi ra quyết định chi tiêu.

Cơ chế phản hồi và tương tác hai chiều

Minh bạch thông tin trong mô hình chính quyền đô thị không chỉ là thông tin một chiều (từ chính quyền xuống người dân). Cần tích hợp các công cụ tương tác trực tuyến (như ứng dụng công dân số - ví dụ: Da Nang Smart City, HCMC Citizen App) để người dân có thể gửi thắc mắc hoặc kiến nghị về các số liệu tài chính công khai. Cơ quan tài chính cấp trên (Sở Tài chính, UBND Quận) có trách nhiệm tiếp nhận và giải trình các ý kiến này công khai trên cổng thông tin. Đây chính là sự thay thế hiện đại cho các phiên chất vấn trực tiếp tại hội trường HĐND trước đây.

4.3. Ứng dụng công nghệ số: Thiết lập hạ tầng giám sát tài chính thông minh

Trong mô hình chính quyền đô thị, khi bộ máy giám sát con người tại cấp cơ sở (HĐND phường) được tinh giản, công nghệ số không chỉ đóng vai trò là công cụ hỗ trợ tác nghiệp mà phải trở thành nền tảng hạ tầng cốt lõi (Core Infrastructure) để thực thi trách nhiệm giải trình. Việc chuyển đổi số trong quản lý tài chính công cần được xem là giải pháp kỹ thuật để lấp đầy "khoảng trống" về giám sát quyền lực.

Hoàn thiện hệ thống Kho bạc số và kiểm soát chi qua dịch vụ công trực tuyến

Cơ chế giám sát hiệu quả nhất đối với các đơn vị dự toán (như UBND phường/xã) là kiểm soát dòng tiền ngay tại thời điểm phát sinh giao dịch. Theo Quyết định số 455/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến năm 2030, mục tiêu là phấn đấu đến năm 2030, toàn bộ các hoạt động quản lý, kiểm soát chi ngân sách nhà nước được thực hiện trên môi trường số. Việc áp dụng bắt buộc Dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4 theo Nghị định số 11/2020/NĐ-CP đối với các thủ tục kiểm soát chi tại Kho bạc đã tạo ra một "bộ lọc số" quan trọng.

Trước đây: Kế toán phường mang chứng từ giấy ra kho bạc, dễ nảy sinh rủi ro thông đồng hoặc sai sót do xử lý thủ công.

Hiện nay: Mọi lệnh chi tiền của UBND phường đều phải ký số (Digital Signature) và gửi qua hệ thống. Dữ liệu này để lại "dấu vết số" (Digital Audit Trail) bất biến, cho phép các cơ quan thanh tra, kiểm toán cấp trên truy vết lại lịch sử giao dịch bất cứ lúc nào, ngay cả khi nhân sự tại phường đã thay đổi. Đây là cơ chế bảo đảm tính trung thực của dữ liệu tài chính mạnh mẽ hơn nhiều so với việc hậu kiểm trên sổ sách giấy.

Xây dựng Hệ thống BCTCNN tích hợp và thời gian thực (Real-time Consolidated Reporting)

Một trong những thách thức lớn của mô hình 2 cấp là độ trễ thông tin từ dưới lên trên. Để khắc phục, cần đẩy mạnh việc kết nối dữ liệu giữa Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) với các phần mềm kế toán tại đơn vị dự toán .

Theo định hướng của Chương trình Chuyển đổi số quốc gia (Quyết định số 749/QĐ-TTg), cần tiến tới xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về Tài chính. Khi đó, số liệu thu - chi của từng phường sẽ được cập nhật gần như thời gian thực (Real-time) lên hệ thống tổng hợp của Sở Tài chính và Bộ Tài chính. Công nghệ này cho phép chuyển từ phương thức "giám sát định kỳ" (chờ báo cáo tháng/quý) sang phương thức "giám sát liên tục". Lãnh đạo UBND Thành phố hoặc cơ quan tài chính cấp trên có thể thiết lập các cảnh báo tự động (Automatic Alerts) trên hệ thống khi phát hiện các phường có tốc độ giải ngân bất thường hoặc chi tiêu vượt định mức, từ đó can thiệp kịp thời mà không cần chờ đến kỳ họp quyết toán.

Ứng dụng Phân tích dữ liệu lớn (Big Data Analytics) và Trí tuệ nhân tạo (AI) trong phát hiện gian lận

Đây là giải pháp mang tính chiến lược dài hạn. Với khối lượng dữ liệu khổng lồ từ hàng trăm đơn vị dự toán đổ về, sức người của cơ quan kiểm toán hay thanh tra tài chính là không đủ để rà soát chi tiết. Việc ứng dụng AI vào kiểm toán công (theo xu hướng Audit 4.0) sẽ giúp tự động hóa quy trình đối chiếu và phát hiện rủi ro. Các thuật toán học máy (Machine Learning) có thể được huấn luyện để nhận diện các mẫu hành vi gian lận phổ biến tại cấp cơ sở, ví dụ:

Phát hiện hành vi chia nhỏ gói thầu mua sắm để tránh quy định đấu thầu.

Phát hiện các khoản chi trùng lặp hoặc các nhà cung cấp có dấu hiệu "sân sau". Sự giám sát của thuật toán đảm bảo tính khách quan tuyệt đối, không bị chi phối bởi các mối quan hệ "thân hữu" tại địa phương – điều mà cơ chế giám sát con người thường gặp phải.

5. Kết luận

Nghiên cứu về ảnh hưởng của cấu trúc chính quyền đô thị hai cấp đến trách nhiệm giải trình công trong BCTCNN đã đi đến những kết luận cốt lõi sau đây, dựa trên sự đối chiếu giữa lý thuyết đại diện, các quy định pháp lý hiện hành và thực tiễn triển khai tại các đô thị lớn của Việt Nam:

Khẳng định tính hai mặt của mô hình quản trị: Tinh gọn bộ máy đi kèm với thách thức về kiểm soát tài chính

Việc thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị là một bước đột phá trong cải cách hành chính, chuyển từ mô hình "phân cấp quản lý" sang mô hình "quản trị điều hành". Việc xóa bỏ HĐND tại cấp quận/phường và chuyển đổi các đơn vị này thành "đơn vị dự toán ngân sách" đã giải quyết triệt để bài toán về sự cắt khúc, phân tán nguồn lực, giúp dòng ngân sách được luân chuyển thống nhất và linh hoạt hơn .

Tuy nhiên, nghiên cứu khẳng định rằng sự tinh gọn này đặt ra thách thức chưa từng có cho hệ thống kế toán công. Khi cơ chế "kiểm soát và đối trọng" (Checks and Balances) truyền thống bị phá vỡ ở cấp cơ sở, rủi ro về sự lạm quyền và bất cân xứng thông tin giữa người quản lý ngân sách (UBND phường/quận) và công chúng gia tăng. Kế toán công không còn đơn thuần là công cụ ghi chép, mà phải gánh vác vai trò nặng nề hơn là "chốt chặn" kiểm soát rủi ro trong bối cảnh thiếu vắng sự giám sát trực tiếp của cơ quan dân cử.

Sự chuyển dịch mô hình trách nhiệm giải trình: Từ "Giải trình trước hội trường" sang "Giải trình bằng dữ liệu"

Đây là phát hiện quan trọng nhất của nghiên cứu. Trách nhiệm giải trình công (Public Accountability) trong mô hình chính quyền đô thị không bị mất đi, mà nó đang trải qua một quá trình chuyển đổi căn bản về hình thức và phương pháp thực hiện:

- Chuyển từ Giám sát chính trị sang Giám sát kỹ thuật: Sự giám sát thông qua các phiên chất vấn và bỏ phiếu tại HĐND (mang tính chính trị) đang được thay thế bằng sự giám sát dựa trên các chuẩn mực kế toán, quy trình KSNB và các kết luận của KTNN (mang tính kỹ thuật và chuyên môn).

- Chuyển từ Báo cáo định kỳ sang Dữ liệu minh bạch thời gian thực: Trong kỷ nguyên số, "lòng tin" của công chúng không còn được xây dựng dựa trên sự ủy quyền cho đại biểu HĐND, mà được xây dựng dựa trên khả năng tiếp cận dữ liệu gốc. BCTCNN không chỉ là văn bản hành chính để lưu trữ, mà phải trở thành dữ liệu mở (Open Data), cho phép người dân và xã hội giám sát từng "dấu vết số" của chi tiêu công.

Hàm ý chính sách

Để mô hình chính quyền đô thị thực sự phát huy hiệu quả mà không đánh đổi bằng sự minh bạch, Nhà nước cần hoàn thiện đồng bộ khung khổ pháp lý và hạ tầng công nghệ. Cụ thể:

Cần luật hóa vai trò của Kiểm toán nội bộ trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương và các văn bản hướng dẫn, coi đây là thiết chế bắt buộc chứ không phải khuyến khích.

Cần quy định chi tiết về chuẩn dữ liệu tài chính công khai, đảm bảo người dân có thể thực hiện quyền giám sát theo Luật Tiếp cận thông tin và Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở một cách thực chất.

Tóm lại, thành công của mô hình chính quyền đô thị không chỉ đo lường bằng việc giảm bao nhiêu biên chế hay tiết kiệm bao nhiêu chi phí hành chính, mà phải được đo lường bằng niềm tin của người dân vào sự liêm chính của bộ máy. Và niềm tin đó chỉ có thể được củng cố vững chắc thông qua một hệ thống BCTCNN minh bạch, kịp thời và có độ tin cậy cao.