Hoàn thiện Đề án chuyển giao dịch vụ công: Cần làm rõ “chuyển giao việc gì, cho ai và kiểm soát ra sao?”

Tại cuộc họp, các đại biểu tập trung trao đổi về phạm vi nghiên cứu, kết cấu đề cương, tiêu chí đánh giá, danh mục dịch vụ có khả năng chuyển giao và cơ chế tổ chức thực hiện. Tham dự và phát biểu tại cuộc họp, TS. Vũ Đức Chính, Phó Chủ tịch Hiệp hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam (VAA), đề nghị cơ cấu lại Đề án thành 5 phần lớn, bảo đảm mạch nghiên cứu rõ ràng, hạn chế trùng lặp và hướng tới sản phẩm có thể triển khai trong thực tiễn.

Một đề án có phạm vi rộng và liên quan đến nhiều lĩnh vực

Đề án nghiên cứu, đánh giá tổng thể chuyển giao dịch vụ công cho các tổ chức xã hội được xây dựng trong bối cảnh yêu cầu đổi mới phương thức quản lý nhà nước, cải cách hành chính, tinh gọn tổ chức bộ máy và huy động hiệu quả hơn các nguồn lực xã hội đang được đặt ra ngày càng rõ nét.

Theo dự thảo Kế hoạch của Bộ Nội vụ, Đề án nhằm đánh giá toàn diện thực trạng cung ứng và chuyển giao dịch vụ công; xác định những lĩnh vực, dịch vụ có khả năng giao cho các tổ chức xã hội tham gia; đồng thời đề xuất cơ chế, chính sách, điều kiện, tiêu chí, phương thức tổ chức, kiểm tra và giám sát. Các sản phẩm dự kiến không chỉ gồm Đề án tổng thể mà còn có danh mục dịch vụ công có khả năng chuyển giao và dự thảo văn bản chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Dự thảo Đề cương đã bước đầu đề cập khá toàn diện đến cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn; thực trạng tham gia cung ứng dịch vụ công của các tổ chức xã hội; khả năng, nguy cơ và thách thức của việc chuyển giao; các nguyên tắc, tiêu chí, phương án và lộ trình thực hiện. Đề cương cũng nhận diện một số rủi ro đáng lưu ý như buông lỏng quản lý nhà nước, thương mại hóa dịch vụ công, phát sinh cơ chế xin cho, lợi ích nhóm, độc quyền cung ứng, mất an toàn dữ liệu, xung đột lợi ích và nguy cơ làm sai lệch bản chất hoạt động của tổ chức xã hội.

Tuy nhiên, do phạm vi nghiên cứu rộng, liên quan đến nhiều nhóm dịch vụ, nhiều chủ thể và nhiều hệ thống pháp luật chuyên ngành khác nhau, việc thiết kế một Đề án có bố cục khoa học, thống nhất và có tính dẫn dắt được xác định là yêu cầu đặc biệt quan trọng.

Đề xuất cấu trúc lại Đề án thành 5 phần

Phát biểu tại cuộc họp, TS. Vũ Đức Chính, Phó Chủ tịch VAA, đánh giá dự thảo đã được nghiên cứu tương đối công phu, nhiều vấn đề quan trọng đã được đề cập. Tuy nhiên, một số nội dung hiện còn phân tán, lặp lại giữa phần mở đầu và các phần nội dung; quan điểm, nguyên tắc, tiêu chí, giải pháp và phương án chuyển giao chưa được sắp xếp thành một chuỗi phân tích thật sự liền mạch.

Theo TS. Vũ Đức Chính, Đề án cần được thiết kế theo logic: cơ sở xây dựng - đánh giá thực trạng - đánh giá khả năng chuyển giao - đề xuất định hướng, giải pháp - xác định lộ trình và trách nhiệm thực hiện.

Phần I. Cơ sở xây dựng Đề án

Trình bày tập trung về sự cần thiết xây dựng Đề án; cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn; mục tiêu, yêu cầu, phạm vi và đối tượng nghiên cứu. Thay vì bố trí phần mở đầu và phần cơ sở thành nhiều lớp nội dung có khả năng trùng lặp, có thể tích hợp thành một phần thống nhất, trả lời rõ các câu hỏi: Vì sao phải xây dựng Đề án? Đề án nhằm giải quyết vấn đề gì? Phạm vi dịch vụ nào được nghiên cứu? Những tổ chức xã hội nào thuộc đối tượng xem xét?

Việc xác định chính xác phạm vi ngay từ đầu sẽ giúp tránh hai khuynh hướng: hoặc hiểu chuyển giao quá rộng, dẫn đến nguy cơ chuyển cả những nhiệm vụ thuộc quyền lực nhà nước; hoặc hiểu quá hẹp, chỉ giới hạn trong một số hoạt động sự nghiệp công mà bỏ qua các khâu hỗ trợ, chuyên môn và kỹ thuật có khả năng giao cho tổ chức xã hội thực hiện.

Phần II. Thực trạng cung ứng và chuyển giao dịch vụ công

Đề án cần đánh giá đồng thời hai mặt: thực trạng Nhà nước và các chủ thể khác đang cung ứng dịch vụ công; thực trạng các tổ chức xã hội đã được giao nhiệm vụ hoặc đã tham gia cung ứng dịch vụ công trong thời gian qua. Nội dung đánh giá không nên chỉ dừng ở việc liệt kê hoạt động, mà cần làm rõ phương thức chuyển giao, nguồn kinh phí, kết quả đầu ra, mức độ đáp ứng yêu cầu của người dân, doanh nghiệp và hiệu quả sử dụng nguồn lực.

Trên cơ sở đó, Đề án cần chỉ ra những kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế và nguyên nhân. Trong đó, cần phân biệt nguyên nhân từ hệ thống pháp luật; nguyên nhân từ cơ chế tài chính, giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu; nguyên nhân từ năng lực của tổ chức xã hội; và nguyên nhân từ công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước.

Việc đánh giá thực trạng phải dựa trên số liệu, dẫn chứng và các trường hợp cụ thể, đúng với yêu cầu của dự thảo Kế hoạch là bảo đảm khách quan, toàn diện, khoa học và có căn cứ thực tiễn.

Phần III. Đánh giá khả năng chuyển giao

Theo TS. Vũ Đức Chính, đây cần được coi là phần trọng tâm của Đề án. Trước hết, cần xác định rõ quan điểm và nguyên tắc chuyển giao; đặc biệt phải làm rõ nội hàm của khái niệm “chuyển giao dịch vụ công”. Dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích và hoạt động hỗ trợ quản lý nhà nước có bản chất pháp lý, cơ chế tài chính và mức độ gắn với quyền lực nhà nước khác nhau. Vì vậy, không thể áp dụng một mô hình hoặc một bộ tiêu chí chung cho tất cả các nhóm dịch vụ.

Chuyển giao dịch vụ công phải được hiểu chủ yếu là giao cho tổ chức xã hội thực hiện hoạt động cung ứng dịch vụ hoặc một số khâu hỗ trợ. Việc chuyển giao không đồng nghĩa với chuyển giao chức năng quản lý nhà nước, thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thanh tra, kiểm tra, xử phạt hay áp dụng các biện pháp cưỡng chế, trừ trường hợp pháp luật có quy định rõ ràng. Từ việc làm rõ khái niệm, Đề án cần xây dựng ít nhất hai hệ thống tiêu chí: tiêu chí xác định dịch vụ công có thể chuyển giao và tiêu chí đánh giá tổ chức xã hội có khả năng nhận chuyển giao.

Đối với dịch vụ công, cần xem xét tính chất pháp lý, mức độ gắn với quyền lực nhà nước, khả năng chuẩn hóa quy trình, xác định đầu ra, đo lường chất lượng, bảo vệ dữ liệu, cơ chế tài chính và khả năng kiểm tra, giám sát. Đối với tổ chức nhận chuyển giao, cần đánh giá tư cách pháp lý, tôn chỉ và mục đích hoạt động, năng lực chuyên môn, nhân sự, tài chính, công nghệ, quản trị, kiểm soát nội bộ, kinh nghiệm thực hiện nhiệm vụ tương tự, tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Câu hỏi đặt ra không chỉ “dịch vụ nào có thể chuyển giao”, mà còn là “chuyển giao cho tổ chức nào”, “hội nào có đủ năng lực”, “lựa chọn bằng phương thức nào” và “ai chịu trách nhiệm nếu chất lượng dịch vụ không đạt yêu cầu”.

Đại diện VAA đề nghị tiếp tục rà soát, phân loại đầy đủ và khoa học các nhóm ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi nghiên cứu của Đề án. Dự thảo hiện mới tập trung đánh giá 8 nhóm lĩnh vực gồm: y tế; giáo dục và đào tạo; khoa học và công nghệ; nông nghiệp và môi trường; văn hóa, thể thao và du lịch; công thương; tư pháp, pháp luật; lao động, việc làm và an sinh xã hội. Cách phân nhóm này chưa bao quát đầy đủ hệ thống dịch vụ công và còn gộp một số lĩnh vực có tính chất, cơ sở pháp lý, chủ thể cung ứng và cơ chế quản lý khác nhau. Một số lĩnh vực quan trọng như tài chính, kế toán, kiểm toán; xây dựng; dân tộc; tín ngưỡng, tôn giáo và một số lĩnh vực chuyên ngành khác chưa được xác định thành nhóm nghiên cứu riêng. Lĩnh vực môi trường cũng cần được xem xét, phân loại phù hợp thay vì mặc nhiên gộp chung với nông nghiệp, bởi phạm vi dịch vụ, yêu cầu chuyên môn và cơ chế chuyển giao có nhiều đặc thù riêng.

Do đó, Đề án cần xây dựng một hệ thống phân loại thống nhất, có tiêu chí rõ ràng, vừa bảo đảm bao quát đầy đủ các lĩnh vực quản lý nhà nước, vừa tránh chia tách quá nhỏ hoặc chồng chéo. Trên cơ sở phân loại đó, từng nhóm lĩnh vực cần được đánh giá riêng về loại dịch vụ công đang cung ứng, khả năng chuyển giao, điều kiện pháp lý, tổ chức có thể tiếp nhận, cơ chế tài chính và phương thức kiểm tra, giám sát. Kết quả cuối cùng của phần này phải xác định được danh mục dịch vụ công theo từng cấp độ: dịch vụ có thể chuyển giao ngay; dịch vụ chỉ có thể chuyển giao khi đáp ứng thêm điều kiện hoặc cần thực hiện thí điểm; và dịch vụ chưa đủ điều kiện hoặc không được chuyển giao.

Phần IV. Định hướng và giải pháp

Sau khi xác định dịch vụ công có thể chuyển giao và tổ chức có khả năng tiếp nhận, Đề án cần đề xuất đồng bộ các giải pháp để bảo đảm việc chuyển giao được thực hiện khả thi, minh bạch và có kiểm soát.

Một là, xác định mô hình và phương thức chuyển giao phù hợp với từng loại dịch vụ. Cần phân biệt chuyển giao toàn bộ hoạt động cung ứng với chuyển giao một số khâu hỗ trợ, chuyên môn, kỹ thuật; đồng thời xác định rõ phần việc cơ quan nhà nước vẫn phải trực tiếp thực hiện. Tùy tính chất dịch vụ, có thể áp dụng giao nhiệm vụ, đặt hàng, đấu thầu, hợp đồng cung ứng hoặc hình thức khác theo pháp luật; không đồng nhất chuyển giao dịch vụ công với chuyển giao chức năng quản lý nhà nước.

Hai là, xây dựng cơ chế lựa chọn và phối hợp thực hiện rõ ràng. Tổ chức nhận chuyển giao phải được đánh giá về tư cách pháp lý, tôn chỉ, năng lực chuyên môn, nhân sự, tài chính, công nghệ, quản trị và kinh nghiệm. Việc lựa chọn phải công khai, minh bạch, hạn chế cơ chế xin - cho. Văn bản giao nhiệm vụ hoặc hợp đồng phải quy định cụ thể phạm vi công việc, tiêu chuẩn đầu ra, quyền và nghĩa vụ, chế độ báo cáo, bảo mật dữ liệu, xử lý vi phạm và phương án thay thế khi tổ chức cung ứng không còn đáp ứng yêu cầu.

Ba là, hoàn thiện cơ chế tài chính. Đối với từng dịch vụ, cần xác định rõ nguồn kinh phí, giá hoặc đơn giá, định mức kinh tế - kỹ thuật, phương thức nghiệm thu, thanh toán, quyết toán, kế toán, kiểm toán và công khai tài chính. Việc thanh toán phải gắn với khối lượng, chất lượng và kết quả đầu ra; đồng thời bảo đảm người nghèo, người yếu thế và người dân ở địa bàn khó khăn vẫn được tiếp cận dịch vụ.

Bốn là, thiết lập cơ chế kiểm tra, giám sát và đánh giá. Chuyển giao hoạt động cung ứng không làm giảm trách nhiệm quản lý của Nhà nước. Cần xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng, chi phí, thời gian, mức độ hài lòng và hiệu quả xã hội; kết hợp kiểm soát nội bộ, giám sát của cơ quan nhà nước, người sử dụng dịch vụ và đánh giá độc lập. Đồng thời, phải có cơ chế yêu cầu khắc phục, giảm trừ thanh toán, tạm dừng, chấm dứt hoặc thu hồi nhiệm vụ khi tổ chức nhận chuyển giao không đáp ứng yêu cầu.

Năm là, rà soát và hoàn thiện khuôn khổ pháp luật. Cần phân loại rõ dịch vụ đã đủ căn cứ pháp lý để chuyển giao ngay; dịch vụ chỉ được chuyển giao sau khi sửa đổi, bổ sung quy định; và nhiệm vụ gắn với quyền lực nhà nước, pháp luật yêu cầu cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện thì không chuyển giao. Đối với từng vướng mắc, Đề án cần xác định cụ thể văn bản phải sửa đổi, nội dung sửa đổi, cơ quan chủ trì và thời hạn hoàn thành.

Phần V. Lộ trình, phân công và kiến nghị

Phần cuối của Đề án cần xác định rõ các giai đoạn thực hiện; nhiệm vụ của từng bộ, ngành, địa phương; trách nhiệm của cơ quan giao nhiệm vụ, tổ chức xã hội nhận chuyển giao và cơ chế phối hợp giữa các bên. Lộ trình cần được thiết kế thận trọng, phù hợp với mức độ hoàn thiện của pháp luật và năng lực thực tế của các tổ chức xã hội. Trước hết, cần rà soát, phân loại và chuẩn hóa danh mục dịch vụ công; xây dựng tiêu chí lựa chọn dịch vụ và tổ chức nhận chuyển giao; sau đó lựa chọn một số lĩnh vực, dịch vụ phù hợp để thí điểm, đánh giá kết quả trước khi xem xét mở rộng.

Mỗi giai đoạn cần gắn với nhiệm vụ, sản phẩm và trách nhiệm cụ thể, như bộ tiêu chí đánh giá, danh mục dịch vụ có khả năng chuyển giao, cơ chế giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu, chỉ số đánh giá chất lượng, cơ sở dữ liệu về các tổ chức đủ năng lực và báo cáo đánh giá tác động. Trên cơ sở đó, Đề án cần đề xuất rõ các kiến nghị về hoàn thiện pháp luật, cơ chế tài chính, tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát và các điều kiện bảo đảm để việc chuyển giao được triển khai thống nhất, khả thi và hiệu quả.

Phát huy nguồn lực xã hội nhưng không làm giảm trách nhiệm của Nhà nước

Đề án cần được xây dựng theo hướng thực chất, có khả năng áp dụng và kiểm soát được rủi ro trong quá trình thực hiện. Chuyển giao dịch vụ công không nên được nhìn nhận đơn thuần là biện pháp giảm đầu mối, biên chế hoặc chi ngân sách. Mục tiêu cao nhất phải là nâng cao chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp; phát huy chuyên môn, mạng lưới và nguồn lực của các tổ chức xã hội; đồng thời bảo đảm công khai, công bằng và trách nhiệm giải trình.

Một Đề án có chất lượng cần hình thành được hệ thống tiêu chí đủ chặt chẽ để xác định đúng dịch vụ có thể chuyển giao, lựa chọn đúng tổ chức có năng lực và kiểm soát được chất lượng sau chuyển giao. Đây cũng là cơ sở để phát huy vai trò của các hội, hiệp hội và tổ chức nghề nghiệp trong những lĩnh vực phù hợp, nhưng không hành chính hóa tổ chức xã hội, không hình thành cơ chế xin - cho mới và không chuyển trách nhiệm quản lý nhà nước sang các chủ thể ngoài nhà nước. Việc tiếp tục hoàn thiện bố cục, phạm vi, tiêu chí, phương án và lộ trình thực hiện có ý nghĩa quan trọng, giúp chủ trương huy động nguồn lực xã hội được triển khai thận trọng, minh bạch, khả thi và hiệu quả.